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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q20/1231), por la que se declara la falta de colaboración de la Mancomunidad de Mairaga y se considera hostil su actitud hacia la institución del Defensor del Pueblo de Navarra.

Covid-19

Tema: La situación laboral del personal administrativo respecto a la posibilidad de teletrabajar, con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por la covid-19.

Covid-19

Presidente de la Mancomunidad de Mairaga

Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q20/1231) por la que se declara la falta de colaboración de la Mancomunidad de Mairaga y se considera hostil su actitud hacia la institución del Defensor del Pueblo de Navarra.

1. El 19 de abril de 2021 esta institución remitió a la Mancomunidad de Mairaga una resolución en relación con la queja indicada, presentada por las señoras […], por la situación laboral, que consideran discriminatoria, del personal administrativo respecto a la posibilidad de teletrabajar con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por la covid-19.

En concreto, se resolvió:

“Recomendar a la Mancomunidad de Mairaga que, previamente a la adopción de medidas organizativas de personal adoptadas en relación con la situación derivada de la covid-19, someta las decisiones al debate y consideración del Gabinete de coordinación creado en el seno de la entidad local con participación de los empleados públicos afectados”.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, se señaló a la Mancomunidad de Mairaga un plazo de dos meses para que informara sobre la aceptación de la resolución.

2. Transcurrido el plazo legalmente establecido para contestar a la recomendación, no se recibió respuesta por parte de la Mancomunidad de Mairaga.

Ante ello, la institución reiteró la solicitud de contestación, mediante escrito del 2 de agosto de 2021, y formuló un recordatorio de colaboración y una advertencia a la Mancomunidad de Mairaga.

3. El 7 de septiembre de 2021 (tras más de cuatro y meses y medio desde la emisión de la recomendación) se recibió un escrito de la Mancomunidad de Mairaga en el que se informaba de que las autoras de la queja interpusieron un recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra frente a la Resolución del 25 de septiembre de 2020, de la Presidencia de la citada Mancomunidad, sobre la aprobación de medidas organizativas de personal. Se indicaba que la entidad local estaba a la espera de la resolución del Tribunal Administrativo de Navarra, se hacía una referencia a lo alegado por la Mancomunidad en la contestación al recurso y se concluía que: “Por tanto, se esperará y acatará la Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra que se dicte, así como la de los tribunales de la jurisdicción ordinaria. Son los encargados de establecer si el acto administrativo dictado por la Mancomunidad se ajusta a derecho o no”.

4. En respuesta a la anterior comunicación, esta institución remitió un nuevo escrito a la Mancomunidad de Mairaga el 8 de septiembre de 2021, reiterando que debía contestarse a la recomendación formulada. En este sentido, se señalaba en el escrito remitido que:

“La Mancomunidad de Mairaga, por lo tanto, no ha dado respuesta de fondo a la recomendación de esta institución, viniendo a señalar que esperará a lo que resuelva el Tribunal Administrativo de Navarra y, en su caso, los órganos jurisdiccionales.

De conformidad con la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, la Mancomunidad de Mairaga debe colaborar con esta institución y, en este caso, informar sobre la aceptación de la resolución dictada y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su defecto, comunicar la negativa y las razones que, a su juicio, justifiquen no seguir la recomendación.

La circunstancia a que se alude en el escrito recibido, esto es, la presentación de un recurso administrativo ante el Tribunal Administrativo de Navarra por las autoras de la queja, no exime, ni afecta, a tal deber legal que corresponde a la entidad local.

De conformidad con la Ley Foral de la Administración Local de Navarra, y con la normativa reguladora del Tribunal Administrativo de Navarra, este es un órgano de naturaleza administrativa, siendo igualmente administrativos los recursos de alzada que dicho Tribunal ha de resolver. No existe ningún precepto en la Ley Foral que regula esta institución del Defensor del Pueblo de Navarra, ni en otras normas, que permita concluir que, por el hecho de que se interponga un recurso administrativo sobre un determinado asunto, cese la obligación de responder a una resolución del Defensor del Pueblo de Navarra. Institución esta última, además, que tiene una naturaleza distinta, parlamentaria, y una función diferente, no ceñida a la revisión de actos administrativos o a su control de legalidad.

Las ciudadanas autoras de las queja están legitimadas para presentar, incluso simultáneamente, una queja ante el Defensor del Pueblo de Navarra y un recurso administrativo (en el caso, ante el Tribunal Administrativo de Navarra) frente a una decisión de la Mancomunidad de Mairaga, sin que esta pueda negar la plena efectividad de una de las dos vías, lo que sucedería si se acepta que no es debido un posicionamiento de fondo ante la recomendación hasta tanto no se resuelva por parte del referido Tribunal Administrativo.

Por lo anterior, me veo obligado a reiterar la solicitud de que se me comunique, en un plazo no superior a diez días hábiles, su decisión relativa a la recomendación de esta institución, informando sobre su aceptación”.

5. Transcurrido el nuevo plazo de diez días señalado, no se recibió contestación.

Ante la persistente falta de respuesta, por Resolución de 5 de octubre de 2021, se inició un procedimiento declarativo de la falta de colaboración de la Mancomunidad de Mairaga con la institución del Defensor del Pueblo de Navarra, basada en los antecedentes que se han señalado.

La resolución señaló un plazo de quince días hábiles para la formulación de alegaciones.

6. En respuesta a la resolución referida en el apartado anterior, el 15 de octubre de 2021 se ha recibido la siguiente comunicación del Presidente de la Mancomunidad de Mairaga:

“Visto la comunicación del Defensor del Pueblo de 5 de octubre de 2021, por el que se inicia un procedimiento declarativo de la falta de colaboración de la Mancomunidad de Mairaga con la Institución Defensor del Pueblo de Navarra. En la misma se recuerda que en la Queja Q20/1231 el Defensor del Pueblo resolvió:

“Se recomienda a la Mancomunidad de Mairaga que, previamente a la adopción de medidas organizativas de personal adoptadas en relación con la situación derivada de la covid-19, someta las decisiones al debate y consideración del Gabinete de Coordinación, creado en el seno de la entidad local con participación de los empleados públicos afectados”.

Teniendo en cuenta la comunicación de Presidencia de la Mancomunidad de Mairaga de 8 de agosto del corriente por el que expresaba:

“Que la Mancomunidad de Mairaga está pendiente de la Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra relativa a si la Resolución de Presidencia de 25 de septiembre de 2020, sobre aprobación de medidas organizativas de personal, se ajusta a derecho.”

Considerando la Resolución nº 1538 del Tribunal Administrativo de Navarra de 22 de septiembre de 2021 en la que desestima el recurso de alzada nº 20-01501 interpuesto por […] contra la Resolución de Presidencia de la Mancomunidad de Mairaga de 25 de septiembre de 2020 sobre aprobación de medidas organizativas de personal (teletrabajo) y establece que dicha Resolución se ha adoptado por la autoridad competente, de forma objetiva, en atención al interés público y en ejercicio de las competencias atribuidas en materia de personal. Le adjunto copia de la misma.

En el inicio de la página 4 de dicha Resolución establece:

“Y, aunque este Tribunal duda seriamente de la necesidad de someter a negociación aspectos concretos de la organización administrativa (…) puede afirmarse que tal Plan fue sometido a negociación con la representación de los trabajadores, al igual que, de forma verbal, la Resolución hoy recurrida. Recuerdese que la Señora […], hoy recurrente, formaba parte del “Gabinete de Coordinación ante el riesgo del Covid-19. Y también fue tratada la cuestión de la presencialidad en la reunión con los Delegados de Personal de 4 de noviembre. (…). Asimismo, tal cuestión, se suscitó en la reunión de la Asamblea General de la Mancomunidad de 5 de noviembre de 2020, en el turno de ruegos y preguntas.”

LE TRASLADO

Primero.- Que el Tribunal Administrativo de Navarra ha dictado Resolución nº 1538 favorable a la Mancomunidad de Mairaga, estableciendo que se ajusta a derecho la Resolución de Presidencia nº 104/2020, de 25 de septiembre de 2020 por la que se adoptaron diversas medidas organizativas.

Segundo.- Que la misma Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra duda de la necesidad de someter a negociación colectiva, aspectos concretos de la organización administrativa que no encajan con el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo. Establece que, a pesar de ello, se han negociado con los Delegados de Personal el 4 de noviembre de 2020 y tratada la cuestión en la Asamblea General de 5 de noviembre de 2020.

Si el Tribunal declara que no es necesario la negociación colectiva de las medidas organizativas entre la Mancomunidad de Mairaga y la representación de los trabajadores la recomendación que hace el Defensor del Pueblo no tiene ningún amparo legal y contraviene dicha Resolución nº 1538 del Tribunal Administrativo de Navarra. Sería gravísimo que una institución como el Defensor del Pueblo de Navarra contraviniera una Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra. Desde luego, la Mancomunidad de Mairaga no lo hará.

Tercero.- En ningún momento, la Mancomunidad de Mairaga ha incumplido con la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, ni ha faltado la colaboración con el Defensor del Pueblo de Navarra. La Mancomunidad de Mairaga ha dictado una Resolución de Presidencia ajustada a derecho y acata la Resolución nº 1538 del Tribunal Administrativo de Navarra. Otra cosa distinta es que al Defensor de Pueblo de Navarra no le guste la respuesta de la Mancomunidad de Mairaga o la Resolución del TAN. Lo que tiene que hacer es respetarla y acatarla.

Por tanto, le ruego que lea la Resolución nº 1538 del TAN, la acate y archive el procedimiento declarativo de la falta de colaboración de la Mancomunidad de Mairaga en la queja Q20/1231 y la misma queja Q20/1231 por ser ajustado a derecho las actuaciones de la Mancomunidad de Mairaga en materia organizativa”.

7. La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, establece el deber de las Administraciones públicas de Navarra de colaborar con esta institución. Este deber incluye la obligación de responder a las resoluciones del Defensor del Pueblo de Navarra, aceptando sus recordatorios, recomendaciones o sugerencias e informando de la adopción de las medidas correspondientes o, en su caso, justificando la negativa a adoptarlas (artículo 34.2), dentro del plazo legalmente fijado para ello (dos meses).

El incumplimiento de dicho deber puede conllevar, entre otras medidas, la inclusión del caso en el informe anual al Parlamento de Navarra o la elaboración de un informe especial, mencionando expresamente a las autoridades o personal responsables.

Asimismo, la omisión del citado deber puede acarrear la inclusión del asunto y de la Administración responsable en el apartado correspondiente del Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras con la institución, creado por Resolución 43/2007, de 9 de noviembre, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra.

8. La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra foral, dispone, en su artículo 31, que:

“1. La persistencia de una actitud hostil (…) de la labor investigadora del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra por parte de cualquier organismo, o persona que ostente la condición de personal al servicio de las Administraciones públicas, podrá ser objeto de un Informe especial, además de destacarlo en la sección correspondiente de su Informe anual.

2. El Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra podrá incluso identificar a quienes (…) obstaculicen el ejercicio de sus funciones previa puesta en conocimiento de todo ello a la máxima autoridad responsable”.

9. En el presente caso, se aprecia, que la Mancomunidad de Mairaga no ha observado el deber legal de colaboración con la institución del Defensor del Pueblo de Navarra, ya que:

a) Dictada la recomendación y remitida a la entidad local, ninguna respuesta se dio a la misma dentro del plazo legalmente establecido.

b) Tras un nuevo requerimiento de esta institución, se contestó (cuatro meses y medio después de la recomendación) señalando que se estaría a lo que resolviera el Tribunal Administrativo de Navarra (donde se había presentado un recurso ante una concreta resolución de la entidad local) o los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos (no había ningún recurso planteado ante ellos).

c) Señalado por la institución que no había causa legal para no contestar (por las razones antes citadas, reflejadas en el apartado cuarto), persistió la omisión de respuesta.

d) Incoado un procedimiento de falta de colaboración, se ha remitido la comunicación antes transcrita, en la que el Presidente de la Mancomunidad de Mairaga viene a ratificar la actuación de la entidad local seguida durante el expediente de queja (entendiendo que se ha colaborado debidamente) y a formular una serie de consideraciones relativas a lo actuado por esta institución.

10. La actitud del Presidente de la Mancomunidad de Mairaga merece, además, la calificación de hostil, conforme a lo previsto en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra.

El criterio mantenido persistentemente durante el expediente de queja (no contestar al fondo de la recomendación y esperar a lo que resuelva el Tribunal Administrativo de Navarra) supone negar, sin causa legal, la función que corresponde a la institución del Defensor del Pueblo de Navarra, que constituye una vía específica de defensa de los derechos de los ciudadanos, quienes, además, pueden simultanearla con la presentación de recursos de naturaleza administrativa, como son los interpuestos ante el citado Tribunal Administrativo de Navarra.

Ningún precepto de la Ley Foral del Defensor del Pueblo de Navarra, ni de ninguna otra norma del ordenamiento jurídico, ampara que la obligación de responder a una recomendación de esta institución, de naturaleza parlamentaria, cese por el hecho de que penda la resolución de un recurso administrativo. Se ha de considerar, en línea con lo anterior, que el objeto de un recurso administrativo ante un órgano revisor (como pueda ser el recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra) no tiene por qué coincidir necesariamente con el de una queja ante el Defensor del Pueblo de Navarra, cuya función es de diferente naturaleza y alcance. Además, aunque hubiera tal coincidencia, no existiría causa tampoco para no pronunciarse sobre una recomendación del Defensor del Pueblo de Navarra.

Por otro lado, se ha de tener en cuenta que el Tribunal Administrativo de Navarra forma parte de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, por lo que también está sometido al ámbito de supervisión del Defensor del Pueblo de Navarra, constatación esta que refuerza lo antes concluido.

Expresiones como las empleadas en la comunicación del Presidente de la Comunidad de Mairaga (“la recomendación no tiene ningún amparo legal”, “contraviene dicha Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra”, “sería gravísimo que una institución como el Defensor del Pueblo de Navarra contraviniera una Resolución del Tribunal Administrativo Navarra”, “otra cosa distinta es que al Defensor del Pueblo de Navarra no le guste la respuesta de la Mancomunidad de Mairaga o la Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra”, “lo que tiene que hacer es respetarla y acatarla”, “que lea la Resolución del TAN, la acate y archive el procedimiento”) son impropias y no corresponden al debido respeto mutuo que ha de regir las relaciones entre la institución del Defensor del Pueblo de Navarra y las Administraciones sujetas a su supervisión. Ello al margen de que tales afirmaciones carecen de fundamento jurídico, pues, como se deduce de todo lo ya razonado, el Defensor del Pueblo de Navarra no está vinculado por lo que pueda resolver el Tribunal Administrativo de Navarra, también sometido a su supervisión, y, en tal sentido, no debe “acatar” sus resoluciones (conforme a la Ley Foral 4/2000, el Defensor del Pueblo de Navarra, este no actúa sujeto a mandato imperativo alguno y desempeña sus funciones con autonomía y según su criterio), aunque le merecen el máximo respeto.

Es admisible que las Administraciones sometidas a la supervisión de esta institución puedan discrepar de una recomendación formulada por esta y aportar razones en sentido contrario, siempre sobre el fondo de la cuestión suscitada. Pero no es aceptable, como se ha hecho en este caso, dilatar la respuesta indebidamente, imponer, de facto y unilateralmente, una suspensión del procedimiento no prevista legalmente (recurso ante el Tribunal Administrativo de Navarra) a pesar de la advertencia de su improcedencia, y, finalmente, descalificar la actuación de esta institución y solicitarle, un acatamiento de un acto administrativo, como es el correspondiente a la resolución del recurso que se cita, máxime si ello se hace en términos que no se compadecen con el debido respeto institucional.

11. Por todo lo anterior, de conformidad con la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, y con la Resolución 43/2007, de 9 de noviembre, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra,

RESUELVO:

Primero. Declarar la falta de colaboración de la Mancomunidad de Mairaga con la institución del Defensor del Pueblo de Navarra.

Segundo. Declarar hostil la actitud del Presidente de la Mancomunidad de Mairaga con la institución del Defensor del Pueblo de Navarra.

Tercero. Hacer constar esta declaración en el informe anual de 2021 al Parlamento de Navarra y en el Registro Administraciones y Entidades no colaboradoras con la institución, con la pertinente publicidad, identificando al Presidente de Mancomunidad de Mairaga como responsable.

Cuarto. Advertir a la autoridad que, en caso de apreciarse una falta de colaboración en la remisión de informes o una dilación indebida, se actuará conforme a lo previsto en el artículo 502.2 del Código Penal.

Quinto. Notificar esta resolución a la Mancomunidad de Mairaga.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea