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Extranjería
Tema: La identificación realizada a dos jóvenes y la citación para comparecer ante la Brigada de Extranjería y Fronteras.
Vicepresidente Primero y Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior
Señor Consejero:
1. El 23 de junio de 2022 esta institución recibió un escrito presentado por las asociaciones SOS Racismo Nafarroa, Papeles y Derechos Denontzat y Médicos del Mundo, mediante el que formulaban una queja por la identificación realizada a dos jóvenes y la citación para comparecer ante la Brigada de Extranjería y Fronteras.
En la queja se exponía que:
“Desde los colectivos Papeles y Derechos Denontzat, Médicos del Mundo Navarra y SOS Racismo Nafarroa queremos denunciar una citación ante la Brigada de Extranjería de Navarra (comisaría de Policía Nacional en Pamplona) entregada por agentes de la Policía Foral a dos personas en situación administrativa irregular, en el transcurso de una identificación el pasado 27 de abril.
A continuación, relatamos lo sucedido: se trata de dos jóvenes racializados que se encontraban sentados en un banco de la calle cerca de la estación de Renfe. Estaban charlando y sin personas alrededor, cuando una patrulla de Policía Foral paró a su lado y les solicitó la documentación, además de preguntarles cuánto tiempo llevaban en España y donde vivían. Cada uno de ellos enseñaron una fotografía de su pasaporte. Tras comprobar los datos por teléfono, aproximadamente media hora después, los agentes le entregaron una cita a cada uno, diciéndoles que se tenían que presentar en Extranjería, que si no acudían a la cita los irían a buscar y a detener.
En primer lugar, queremos señalar que entendemos que la identificación realizada por los agentes de Policía Foral es un acto ilegal, por estar basada en criterios discriminatorios (su perfil étnico). Como consecuencia de ello, la citación emitida ante la Brigada de Extranjería posterior deviene de una actuación ilegal y por tanto nula y es nula también de pleno derecho la citada. Además, en esta citación observamos varias cuestiones que suscitan nuestra preocupación:
· El motivo de la citación: aportamos la contestación recibida por parte de la Delegación de Gobierno de Navarra a una queja interpuesta por nuestros colectivos, en la que se especifica el número de citaciones realizadas en 2021 (hasta el 31 de octubre). Se han realizado 214, y se refieren a ellas como “citaciones de extranjeros al objeto de valorar la posibilidad de tramitación de un expediente de expulsión”, a pesar de que en las citas entregadas no se especifica este objetivo, si no que se les cita “en relación a su situación administrativa en España” bajo la amenaza detención si no acuden, por lo que entendemos que se trata claramente de un engaño, al no dejar claro el objeto de la cita.
· Amenaza de detención: en este caso se dió además de manera verbal, pero aparece en el modelo de citación señala que:
“Se le advierte de que, en caso de incumplimiento de este requerimiento y en virtud de lo dispuesto en el artículo 61.d) de la LO 4/2000, 234 Y 242 del RD 557/2011, se podrá proceder a su detención y posterior traslado a estas dependencias.”
Entendemos que este punto carece de amparo legal:
El artículo 17 de la Constitución establece dos cuestiones esenciales: por un lado, que TODA PERSONA tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Y, por otro lado, que NADIE puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en la forma previstos en la ley.
Este artículo dice expresamente toda persona y, por tanto, se está refiriendo a todas y cada una de las que nos encontramos bajo la jurisdicción del Estado español, con independencia de nuestra nacionalidad o nuestra situación administrativa.
La libertad es un derecho fundamental inherente a la dignidad humana, que nos pertenece a todos y todas por nuestra condición de personas y que, por tanto, debe ser respetado y garantizado igualmente a nacionales y migrantes, en situación regular o irregular.
Lo que significa que: ninguna persona, nacional ni tampoco extranjera, ya se encuentre en situación regular o irregular, puede ser detenida de manera arbitraria. Ningún poder público, ninguna administración, ninguna autoridad, ningún funcionario o funcionaria pública, está legitimada para establecer o llevar a cabo privaciones de libertad a su antojo. Las detenciones, como medidas privativas de la libertad, únicamente pueden producirse en los casos y en la forma que prevea la Ley.
La normativa de extranjería no ampara ninguna detención que pueda producirse al margen de un procedimiento sancionador. Es cierto que el artículo 61.d) de la ley de extranjería prevé, como medida cautelar, la detención de personas extranjeras con el fin de asegurar su expulsión si se encuentran en situación irregular, pero el artículo es muy claro al respecto: la adopción de esta medida cautelar solo es posible desde el momento que se incoe un procedimiento sancionador; nunca antes.
En la actualidad, la normativa de Extranjería contempla la estancia o residencia irregular como infracción administrativa y habilita a la administración para ejercer su potestad sancionadora, pero esta debe llevarse a cabo mediante un proceso regulado. El ejercicio de la potestad sancionadora requiere indefectiblemente de la existencia de un procedimiento sancionador donde se garanticen los derechos de las personas administradas. Y, toda actuación que se produzca al margen de ese procedimiento no tiene amparo legal.
En definitiva, ningún poder público, ninguna administración, ninguna autoridad, ningún funcionario o funcionaria pública puede ordenar o practicar una detención de una persona en situación irregular sin que previamente se haya iniciado un procedimiento administrativo sancionador.
· Titularidad del documento: se trata de una citación expedida y firmada por Policía Foral, lo cual deja constancia de la colaboración basada en una posible instrucción previa entre Policías presentes en Navarra y la Brigada de Extranjería, que va más allá de identificar y comprobar la situación administrativa de la persona detenida, citándole “para valorar la posibilidad de tramitación de un expediente de expulsión”, tal y como señala la propia Delegación de Gobierno.
Por todo ello, hemos decidido interponer una queja ante ustedes para que puedan remitir las reclamaciones, que presentamos más abajo, al Defensor del Pueblo Estatal. Queremos hacer hincapié en la necesidad de remitirlas a su vez al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función pública e Interior, como responsable de las actuaciones de la Policía Foral. Por último, les informamos que también hemos dado traslado de estas a la Dirección General de Migraciones y Justicia.
Reclamamos:
· Petición de información al Ministerio de Interior sobre este tipo de prácticas, número de expedientes de expulsión incoados y/o ejecutados en base a este método, así como el archivo de estos.
· Informe sobre la legalidad de estas actuaciones, detallando la normativa en la que se basa, y petición de responsabilidades en el caso de que resulten contrarias a derecho y constituyan vulneraciones de derechos. Valoración de las consecuencias que puede tener esta práctica.
· Información sobre la Instrucción de la Dirección General de Policía a las Policías Forales, Locales/Municipales a la hora de pedir información sobre personas extranjeras y entrega de citaciones ante la Brigada de Extranjería: Cuál es la Instrucción y protocolo de aplicación de esta.
· El cese de los controles de identidad basados en el perfil étnico, con el establecimiento de medidas de anulación de los procedimientos derivados de estos controles.
· El cese de este tipo de citaciones.
· La no colaboración de los cuerpos policiales dependientes de las entidades locales y del Gobierno de Navarra en este tipo de prácticas”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señalaba lo siguiente:
“Con fecha de 30 de junio de 2022, el Defensor del Pueblo de Navarra remite el expediente Q22/893, en relación a un escrito presentado por las asociaciones SOS Racismo Nafarroa, Papeles y Derechos Denontzat y Médicos del Mundo, mediante el que formulan una queja frente al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, por la identificación realizada a dos personas, el pasado 27 de abril de 2022, y la citación para comparecer ante la Brigada de Extranjería y Fronteras. Se adjunta la copia del citado escrito para que se informe convenientemente.
Antes de analizar el caso concreto, resulta conveniente recordar que el artículo 16 de la Ley Foral 23/2018, de Policías de Navarra, establece como primera función de la Policía Foral de Navarra, la de garantizar la seguridad ciudadana y el pacífico ejercicio de los derechos y libertades públicas, y la protección de las personas y los bienes.
El reglamento de organización y funcionamiento de la Policía Foral de Navarra, aprobado mediante Decreto Foral 72/2016, estructura a ésta en Áreas, Divisiones, Brigadas y Grupos, correspondiendo al Área de Seguridad Ciudadana, entre otras, velar por la prevención de actos delictivos, la protección y el auxilio de personas y bienes, especialmente en casos de accidente y de emergencia, así como la vigilancia de espacios públicos. La División de Prevención y Atención Ciudadana, dependiente del Área de Seguridad Ciudadana, tiene asignadas, entre otras, los ámbitos de actividad policial relacionados con la protección y auxilio de 2 personas y bienes, la vigilancia de espacios públicos, el desarrollo de medidas de prevención de actividades delincuenciales y de aquellas que puedan perturbar la paz social.
Por otra parte, cuando por cualquier circunstancia, intervención policial, dispositivo de control, etc., se detecta a una persona en posible situación irregular en España, se informa del hecho a la Policía Nacional, concretamente a su unidad de Extranjería, ya que es la unidad competente. Esa comunicación se realiza de dos formas:
· En horario de oficina, directamente con la citada unidad a través de llamada telefónica, desde donde se indica el día y la hora a citar a la persona interesada, realizando posteriormente dicha citación.
· Efectuando directamente una citación al interesado para que se persone en dependencias de la unidad especializada de Policía Nacional. En este caso se utiliza un modelo adaptado a nuestra organización que utiliza Policía Nacional.
Entrando ya en el objeto de la queja, efectivamente, a las 00:50 horas del 27 de abril de 2022, una patrulla del Área de Seguridad Ciudadana, perteneciente a la División de Prevención y Atención Ciudadana, trabajaba por la zona de Buztintxuri y Nuevo Artica, tras conocer que varios locales estaban siendo ocupados sin la autorización de sus legítimos propietarios, por personas de origen magrebí. En la calle Francisco Javier Sáenz de Oiza observan a dos personas sentadas en un banco con características similares a las referidas y, ante la posible participación en la infracción mencionada, se procede a la identificación.
Una de las personas muestra una foto de su pasaporte que guarda en su teléfono móvil. La otra persona no porta pasaporte ni guarda foto de éste en el móvil, por lo que llama a un compañero de piso para que se la envíe. Los agentes consideran correctas las identificaciones aportadas a través de los teléfonos móviles, preguntándoles por su situación administrativa en España, a lo que responden 3 que no poseen número de identidad de extranjero (NIE). Teniendo en cuenta que a la hora indicada no es posible contactar con la oficina de la Brigada de Extranjería de la Policía Nacional, se extiende un acta de citación, para que acudan a las oficinas sitas en la avenida de Guipúzcoa nº 40, con objeto de que les informen de los trámites a realizar. Uno de los agentes lee, en presencia de los interesados, el acta, haciendo hincapié en que aporten toda la documentación que certifique su arraigo en España. También se les recomienda que acudan junto con trabajadores sociales para que les asesoren y ayuden en los trámites a realizar. Se hizo entrega a cada persona de una copia de la citación, quedándose los agentes actuantes con otra copia firmada por los interesados”.
3. Paralelamente, esta institución remitió la queja al Defensor del Pueblo designado por las Cortes Generales, habida cuenta de la intervención en el asunto también de la Administración del Estado.
El citado Defensor emitió una recomendación al Ministerio del Interior, a fin de “que en cumplimiento de la norma, se modifiquen los modelos de citaciones policiales a personas extranjeras en los procedimientos que tengan por objeto la notificación de actuaciones en el ámbito de la potestad sancionadora, haciéndose constar la referencia al procedimiento administrativo correspondiente, el objeto de dicha comparecencia y se informe, en su caso, sobre el derecho del compareciente a la asistencia letrada y de intérprete, a tenor de lo dispuesto en el artículo 22.2 de la citada Ley Orgánica”.
En las consideraciones que preceden a la recomendación, se recoge que la Dirección General de Policía “ha aceptado eliminar en los modelos de citaciones de comparecencia la advertencia de que en caso de incumplimiento de este requerimiento y en virtud de lo dispuesto en el artículo 61.d) de la Ley Orgánica 4/2000 y los artículos 234 y 242 del Real Decreto 557/2011, se podrá preceder a su detención y posterior traslado a estas dependencias”.
4. Según se concluye de la documentación que se acompañó a la queja, en los casos objeto de la misma la Policía Foral de Navarra cursó citación a los interesados para comparecer ante la Brigada de Extranjería, incluyéndose en dicha citación la advertencia de detención a la que se ha hecho referencia, supuestamente amparada por los preceptos mencionados.
El artículo 61.1, letra d), de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (inserto dentro del régimen sancionador recogido en la ley), dispone que “desde el momento en que se incoe un procedimiento sancionador en el que pueda proponerse la expulsión, el instructor, a fin de asegurar la resolución final que pudiera recaer, podrá adoptar alguna de las siguientes medidas cautelares:
(…)
d) Detención cautelar, por la autoridad gubernativa o sus agentes, por un período máximo de 72 horas previas a la solicitud de internamiento”.
El Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, prevé, en su artículo 234, que:
“La tramitación de los expedientes en los que pueda proponerse la expulsión se realizará por el procedimiento preferente cuando la infracción imputada sea alguna de las previstas en las letras a) y b) del artículo 54.1, así como en las letras d) y f) del artículo 53.1 y en el artículo 57.2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero.
Asimismo, se tramitarán por el procedimiento preferente aquellas infracciones previstas en la letra a) del artículo 53.1 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Riesgo de incomparecencia. b) Que el extranjero evite o dificulte la expulsión, sin perjuicio de las actuaciones en ejercicio de sus derechos. c) Que el extranjero represente un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional”.
El artículo 242 del mismo real decreto establece:
“1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 57.5 y 6 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, cuando el infractor sea extranjero y realice alguna o algunas de las conductas tipificadas como muy graves o conductas graves de las previstas en las letras a), b), c), d) y f) del apartado 1 del artículo 53 de esta Ley Orgánica, podrá aplicarse en lugar de la sanción de multa la expulsión del territorio español. Asimismo, constituirá causa de expulsión la condena, dentro o fuera de España, por una conducta dolosa que constituya en nuestro país un delito sancionado con pena privativa de libertad superior a un año, salvo que los antecedentes penales hubieran sido cancelados.
2. En caso de concurrencia de la infracción prevista en el artículo 53.1.a) y b) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, cuando el infractor sea titular de un permiso de residencia válido u otra autorización que otorgue un derecho de estancia expedido por otro Estado miembro de la Unión Europea, se le advertirá mediante diligencia en el pasaporte de la obligación de dirigirse de inmediato al territorio de dicho Estado. En caso de que el extranjero no cumpla esta exigencia, o si fuera necesaria su salida inmediata por motivos de orden público o de seguridad nacional, se incoará procedimiento sancionador en base a lo previsto en este Reglamento”.
5. Según considera esta institución, los preceptos citados en modo alguno amparan una advertencia de detención como la practicada en este caso, por una eventual incomparecencia ante la Brigada de Extranjería.
El precepto legal a que se ha aludido contempla una eventual detención en el marco de un procedimiento sancionador y acordada por el instructor del mismo en unas circunstancias determinadas.
Y los preceptos reglamentarios citados prevén la aplicación de determinados procedimientos o sanciones, pero no contemplan supuestos de detención.
Los preceptos referidos regulan, en definitiva, cuestiones y situaciones distintas y para supuestos incardinados en procedimientos sancionadores en materia de extranjería, pero no dan cobertura a una posible detención por no comparecer a una citación.
A la vista de ello, se ve preciso recomendar al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, que compruebe y, en su caso, asegure que, en citaciones análogas a las referidas en la queja en las que intervenga la Policía Foral de Navarra, no aparezca la advertencia de detención que se realizó, por no apreciarse fundamento para ello.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, que compruebe y, en su caso, asegure que, en citaciones análogas a las referidas en la queja, de comparecencia ante la Brigada de Extranjería, en las que intervenga la Policía Foral de Navarra, no aparezca la advertencia de detención realizada en los casos analizados, por no apreciarse fundamento para ello.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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