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Euskera
Tema: La rotulación de diversas señales de tráfico únicamente en castellano.
Consejero de Cohesión Territorial
Señor Consejero:
1. El 18 de enero de 2024 esta institución recibió un escrito del señor don (…), mediante el que formulaba una queja por la rotulación de diversas señales de tráfico únicamente en castellano.
En dicho escrito, tras hacer referencia a expedientes anteriores tramitados en esta institución y remitir fotografías sobre diversas señales de tráfico situadas en la zona vascófona únicamente en castellano, terminaba solicitando lo siguiente:
“1. Que la señalización de las carreteras se realice de acuerdo con los Decretos Forales que regulan el uso del euskera en las Administraciones Públicas de Navarra, tanto en la zona vascófona como en la mixta.
2. Trasladar al nuevo consejero del Departamento de Cohesión Territorial los criterios seguidos por el anterior consejero, siendo estos contrarios a los mencionados Decretos Forales.
3. Modificar a la mayor brevedad posible las señales viarias colocadas en los últimos años según los antiguos criterios (como las señales colocadas exclusivamente en castellano -Francia, por ejemplo-) adecuando las mismas a los Decretos Forales arriba mencionados.
4. Que se realice la designación en euskera de forma correcta, de acuerdo con los criterios de Euskaltzaindia”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Cohesión Territorial y al Departamento de Memoria, Convivencia, Acción Exterior y Euskera, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
En el informe del Departamento de Cohesión Territorial recibido, se señala lo siguiente:
[.. ]
“El Departamento de Cohesión Territorial informa, en primer lugar, que el solicitante ha presentado varias cuestiones en años anteriores; algunas de ellas coinciden con la nuevamente recibida. Indicar que el Departamento competente en materia de carreteras ha contestado a las mismas en tiempo y forma, por lo que el interesado dispone de dichas respuestas.
En cuanto a las cuestiones presentadas en la actual solicitud, manifestar lo siguiente:
1.- En relación al punto 1, el Departamento de Cohesión Territorial se rige por los Decretos forales 103/2017, de 15 de noviembre y 5/2018, de 18 de febrero, aprobados por el Gobierno de Navarra, así como demás normativa de aplicación, en todo lo relativo a colocación de señales nuevas o renovación de las existentes en caso de necesidad por deterioro.
2.- En cuanto al punto 2, informar que se ha puesto en conocimiento del nuevo Consejero de Cohesión Territorial toda la información de los expedientes iniciados por el interesado, haciendo constar que no se pueden tener en cuenta “criterios antiguos” sino los que son de aplicación cada momento. En el momento actual lo son los indicados en el apartado anterior.
3.- En relación al punto 3, cabe hacer referencia a lo indicado en los dos puntos anteriores. Además, hay que indicar que en el caso de señales con el topónimo Francia, no son de aplicación los Decretos forales señalados en el apartado 1. En concreto, el Decreto Foral 5/2018, de 28 de febrero, establece los criterios de uso y de expresión gráfica de las denominaciones de los núcleos de población de Navarra, según denominación recogida al efecto en el Registro de Entidades Locales de Navarra. La denominación “Francia” no es, pues, objeto de este Decreto Foral.
El art. 3 del Decreto Foral 5/2018, citado, establece que “En materia de señalización, se actuará en concordancia con las normas internacionales que el Estado asuma”.
La normativa técnica de carreteras del Estado, en lo que se refiere a señalización, se contiene en la Instrucción de Carreteras, Norma 8.1-IC, de Señalización vertical, que establece que “las poblaciones extranjeras se escribirán exclusivamente en español si existen dichos nombres; y si no existen, en el idioma de su país. No obstante, cuando exista un convenio con el país fronterizo, la señalización se regulará de acuerdo a lo especificado en dicho convenio”.
Analizada la documentación disponible, no consta Convenio transfronterizo con Francia en que se aborde la señalización vial, por lo que habrá de estarse a la regla general descrita, que en este caso impone la denominación como “Francia”.
4.- En cuanto a la designación en euskera de forma correcta, indicar que para los núcleos de población se utilizan las denominaciones oficiales establecidas en el Registro de Entidades Locales del Gobierno de Navarra. En cuanto a otros textos en euskera, siempre que sea necesario hacer una traducción de castellano a euskera, se realizan consultas a la unidad competente en Gobierno de Navarra, que es Euskarabidea-Instituto Navarro del Euskera”.
El Departamento de Memoria, Convivencia, Acción Exterior y Euskera remite el siguiente informe:
“La consejera de Memoria y Convivencia, Acción Exterior y Euskera, en respuesta a su escrito de fecha de 20 de febrero de 2024, correspondiente al expediente Q24/55, mediante el que se formula una queja relacionada con la rotulación de diversas señales de tráfico, tiene el honor de responderle lo siguiente:
Junto a la queja, se adjunta por el Defensor del Pueblo, el informe elaborado por el Departamento de Cohesión Territorial en relación con lo planteado en la queja. Dejando de lado las cuestiones que no competen a este departamento, sí quisiéramos hacer, sin embargo, las siguientes precisiones en relación con el tercer punto del informe del Departamento de Cohesión Territorial; especialmente, en lo referido a la Instrucción de Norma 8.1-IC señalización vertical, de la Instrucción de Carreteras que se menciona. Y es que esta Norma ha sido numerosas veces citada por dicho departamento al analizar algunas de las cuestiones planteadas en la queja:
- La primera cuestión que cabe señalar en relación con lo dispuesto por la Norma 8.1- IC es que la instrucción hace referencia a poblaciones, y no a países:
Las poblaciones extranjeras se escribirán exclusivamente en español si existen dichos nombres; y si no existen, en el idioma de su país. No obstante, cuando exista un convenio con el país fronterizo, la señalización se regulará de acuerdo a lo especificado en dicho convenio.
Por tanto, a la señal con la inscripción Francia no le sería de aplicación dicha instrucción, ya que no se trata de una población sino de un país.
Sin perjuicio de lo dicho anteriormente, se podría entender que, por analogía, la disposición se puede aplicar a la denominación de los países. Sin embargo, cuando se observa lo que establecía la propia Norma 8.1-IC en la disposición equivalente de su versión anterior, de 2011, se diría que se han querido excluir intencionadamente los países. Lo que decía la redacción antigua era lo siguiente:
No se emplearán nombres escritos en idiomas extranjeros. Los nombres propios de otras naciones vecinas de España, se escribirán sólo en castellano salvo convenios bilaterales al respecto.
Es decir, en la medida en que la expresión “nombres propios de otras naciones” puede significar tanto la denominación de la nación misma como la de las poblaciones de esa nación, parece que la redacción de 2014 vino a aclarar dicha cuestión y precisó que se hace referencia a las poblaciones, y no a otra cosa.
- La disposición de la Norma 8.1-IC a la que se hace referencia, se encuentra dentro de un apartado 2.5, titulado “Bilingüismo”. A nuestro juicio, a las dos lenguas a las que este párrafo hace referencia, teniendo en cuenta el contexto, es al español y a la lengua transfronteriza correspondiente (lengua extranjera, en todo caso). Así, con ese “exclusivamente en español” lo que se pretende establecer es que dichas poblaciones no se escribirán en la lengua transfronteriza; la redacción de 2011 es significativa en este sentido, ya que formulaba la cuestión de la siguiente manera: “No se emplearán nombres escritos en idiomas extranjeros”. El ejemplo con el que se ilustra la instrucción en su última versión es de una localidad portuguesa (Guarda) a la que se hace referencia en un cartel situado seguramente en Salamanca; es decir, no aclara expresamente cómo se ha de actuar en una comunidad autónoma que cuente con lengua oficial además del español y que a su vez haga frontera con otro país.
- Además, respecto del caso que nos ocupa, resulta necesario añadir que el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en su artículo 56, modificado por la Ley 18/2021, de 20 de diciembre, establece lo siguiente:
Artículo 56. Lengua. Las indicaciones escritas que se incluyan o acompañen a los paneles de señalización de las vías públicas, e inscripciones, figurarán en idioma castellano y, además, en la lengua oficial de la Comunidad autónoma reconocida en el respectivo estatuto de autonomía, cuando la señal esté ubicada en el ámbito territorial de dicha comunidad.
El Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley, repite en su artículo 138 titulado “Idioma de las señales”, la misma formulación.
Teniendo en cuenta que, tal y como se ha expuesto en los dos primeros puntos, la lectura detenida de la Norma 8.1C nos lleva a concluir que existe una laguna normativa en cuanto a la señalización de los nombres de los países y, en todo caso, en cuanto al uso de las lenguas cooficiales, será la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial la que deberá aplicarse.
En cualquier caso, atendiendo al principio de jerarquía normativa, la instrucción habrá de interpretarse a la luz de lo establecido tanto por la ley como por el reglamento que lo desarrolla. Así, en las señales que se encuentran en la zona vascófona, donde el euskera tiene carácter oficial, la conclusión es que lo que corresponde es que dichas indicaciones de Francia sean bilingües.
- En el mismo sentido, entendemos que resulta aplicable el Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, por el que se regula el uso del euskera en las administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes. Así, si bien es cierto que el artículo 21.4 del Decreto Foral se encuentra derogado, no es menos cierto que siguen en vigor tanto el artículo 10.1, como el 21.1; ambos titulados “Imagen, avisos y publicaciones”. La primera de dichas disposiciones establece para la zona vascófona que “cualesquiera otros elementos de identificación y señalización se redactarán de forma bilingüe”. Y el apartado 1 del artículo 21 establece por su parte que “todo elemento general de comunicación (…) de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra reflejará su realidad bilingüe”.
- A la vista de todo lo anterior, se puede concluir que lo que corresponde es que, en la zona vascófona, la señalización y las indicaciones sean bilingües, incluida aquella que indica Francia.
-En cuanto a los aspectos formales, atendiendo a la disposición adicional primera del Decreto 103/2017, en la señal debería figurar a la izquierda el nombre en euskera y a la derecha en español o castellano (Frantzia / Francia), ambos nombres con el mismo tamaño y la misma visibilidad.
En cuanto a la señalización en la zona mixta, que también se menciona en la queja, cabe señalar que no siendo obligatoria la rotulación en las dos lenguas (más allá de los topónimos bilingües), tampoco hay nada que impida poner las indicaciones tanto en castellano como en euskera. Dicho criterio inclusivo, además de ir alineado con los principios de respeto, protección y promoción que informan toda la normativa en materia lingüística, es fácil de aplicar, no exige recursos adicionales si se prevé debidamente, y ofrece la seguridad de que con ello no se perjudica a nadie.
En relación con lo anterior, también quisiera señalar que, de cara a evitar errores en la señalización y en la rotulación, este departamento muestra su total disposición a colaborar y asesorar en cuestiones lingüísticas y de toponimia, a través de Euskarabidea, tanto al Departamento de Cohesión Territorial como al resto de departamentos del Gobierno de Navarra. Dicha colaboración que, en el caso del Departamento de Cohesión Territorial, sí que se ha producido en algunas ocasiones evitó, por ejemplo, que se materializaran en la señalética del Tramo IV de la N-121 otros errores que constaban en el apartado de la señalización del proyecto. Se propuso también que la señal de Francia fuera bilingüe (Frantzia / Francia), pero faltó quizás fundamentar la propuesta”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la rotulación únicamente en castellano de determinada señalización viaria instalada en la carretera N-121.
El Departamento de Cohesión Territorial y el Departamento de Memoria y Convivencia, Acción Exterior y Euskera han remitido los informes transcritos anteriormente.
4. La cuestión que se plantea, ya ha sido estudiada por esta institución. En concreto, con motivo de otra queja (Q21/935), manifestamos lo siguiente:
“A la hora de referirse a la señalización de la N-121-A, en su itinerario Pamplona/Iruña hasta el límite con Gipuzkoa, esta institución ve preciso distinguir entre la señalización viaria referida a indicar la localización de núcleos de población (topónimos), y la que se instala para informar de diferentes cuestiones relacionadas con la circulación por la carretera (por ejemplo, carteles de precaución, aviso de radares, indicación del tipo de carretera, etcétera), ya que el régimen jurídico aplicable a cada tipo de señalización resulta diferente.
En cuanto a la señalización viaria referida que la localización de núcleos de población, el artículo 8.1 de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Euskera, dispone lo siguiente:
“Los topónimos de la Comunidad Foral, tendrán denominación oficial en castellano y en euskera, de conformidad con las siguientes normas:
a) En la zona vascófona, la denominación oficial será en euskera, salvo que exista denominación distinta en castellano, en cuyo caso se utilizarán ambas.
b) En las zonas mixta y no vascófona, la denominación oficial será la actualmente existente, salvo que, para las expresadas en castellano, exista una denominación distinta, originaria y tradicional en euskera, en cuyo caso se utilizarán ambas”.
Lo dispuesto en este precepto ha sido desarrollado por el Decreto Foral 5/2018, de 28 de febrero, por el que se establecen los criterios de uso y de expresión gráfica de las denominaciones de los núcleos de población de Navarra, en cuyo artículo 4 se establece que:
“El uso por parte de las Administraciones Públicas de las denominaciones oficiales bilingües se atendrá a los siguientes criterios:
a) En las actuaciones administrativas en las que se utilice un único soporte (sellos, logotipos, membretes, rotulación viaria, y otros de similares características), se expresarán ambas denominaciones, y el orden será el siguiente:
Si el núcleo de población está ubicado en la zona vascófona, en primer lugar,se escribirá la correspondiente al euskera y a continuación la correspondiente al castellano, y, si el núcleo de población está ubicado en la zona mixta o en la zona no vascófona, en primer lugar se escribirá la correspondiente al castellano y a continuación la correspondiente al euskera. Los nombres quedarán separados por una barra (nombre / nombre)”.
De lo dispuesto en los preceptos citados se colige que, en la señalización viaria de los núcleos de población (topónimos), se ha de utilizar la señalización bilingüe de los mismos, si existe, debiendo escribirse en primer lugar la correspondiente al euskera y a continuación la correspondiente al castellano (si el núcleo de población se encuentra en la zona vascófona), y en orden inverso (primero en castellano y a continuación en euskera) si el municipio se encuentra en la zona mixta. De este modo, la expresión de los núcleos de población en la señalización viaria debe realizarse de acuerdo con su denominación oficial.
En el informe remitido por el Departamento de Relaciones Ciudadanas se indica que se han colocado señales de localidades que no coinciden con las respectivas denominaciones oficiales. Tal es el caso de Berriosuso (cuya denominación oficial es Berriosuso/Berriogoiti), Azoz (cuya denominación oficial es Azoz/Azotz) e Irún (cuya denominación oficial y única es Irun).
Por ello, se ve necesario recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización de la N-121-A, en el itinerario indicado, relativa a la denominación de los núcleos de población que tengan denominación oficial bilingüe, se exprese dicha denominación.
6. En lo que se refiere a la señalización viaria que se instala en dicha carretera para indicar diferentes cuestiones informativas relacionadas con la circulación por la carretera (por ejemplo, carteles de precaución, aviso de radares, indicación del tipo de carretera, etcétera), en los informes remitidos se alude a que, tras la anulación del artículo 21.4 del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, sobre el uso del euskera en las Administraciones publicas de Navarra, por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, no resulta obligatorio utilizar ambas lenguas (castellano y euskera).
El mencionado artículo 21.4 establecía lo siguiente:
“Los elementos informativos de la señalización viaria de titularidad pública de la red de carreteras de la Comunidad Foral de Navarra se redactarán de forma bilingüe”.
El Tribunal Superior de Justicia de Navarra anuló lo dispuesto en dicho precepto, por los siguientes motivos:
“En los Servicios Centrales en relación al uso del Euskera para la determinación del régimen legal de la lengua se ha de estar no al criterio del régimen imperante en el lugar donde se ubica la sede del órgano administrativo (cualquiera que este sea ahora o en el futuro), sino al criterio, conjuntamente, del lugar de residencia del destinatario en relación al contenido de la actuación administrativa de que se trate, ya que la lengua es un derecho del ciudadano y el órgano administrativo ha de acomodarse a tal derecho, no a la inversa.
(…) Es decir, el régimen lingüístico de las actuaciones de los Servicios Centrales no debe acomodarse a su ubicación cuando desarrolla sus funciones generales ad extra para el conjunto de la población ni tampoco exclusivamente al carácter general de su función al conjunto de la población navarra sino a la del destinatario de su actuación en cada caso según la zona lingüística (y el correspondiente régimen jurídico conforme a la zonificación que prevé la LFE) en relación al contenido de la actuación administrativa de que se trate. Lo determinante (el parámetro de legalidad) es el derecho del ciudadano, tal y como está configurado en la Ley, conforme a cada una de las zonas y su régimen jurídico que prevé nuestra LFE y la naturaleza del contenido de la actuación administrativa”.
Según entiende esta institución, tras la anulación del precepto que regulaba la señalización viaria, no es que resulte facultativa la utilización del euskera y del castellano en la señalización viaria informativa, sino que, tal y como señala en la sentencia, ha de estarse al régimen de uso del euskera existente aplicable en cada una de las zonas.
De este modo, en el caso de la señalización instalada en la zona vascófona (la queja alude a una carretera que transcurre en gran parte de su itinerario por dicha zona), la rotulación deberá ser bilingüe, por así disponerlo, con carácter general, el artículo 10 del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, por el que se regula el uso del euskera en las Administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes, referido a la imagen, avisos y publicaciones, así como por derivarse del carácter cooficial de la lengua.
Por ello, esta institución estima necesario recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la zona vascófona de la carretera N-121-A (Pamplona/Iruña hasta el límite de Gipuzkoa), la rotulación se realice de forma bilingüe.
7. En la zona mixta (la queja también alude a carteles instalados en dicha zona), el artículo 14 del citado decreto foral habilita a las Administraciones públicas a impulsar medidas para que los rótulos (en este caso, la señalización viaria) se redacte de forma bilingüe.
A este respecto, el Departamento de Relaciones Ciudadanas señala que no existe ningún impedimento para rotular de manera bilingüe, entendiendo que esa es la manera de actuar más inclusiva.
Esta institución considera que dicha rotulación en bilingüe también podría resultar conveniente por los siguientes motivos:
a) Existe una obligación legal de los poderes públicos de amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el euskera, así como de proteger la recuperación y el desarrollo del euskera en Navarra (artículo 1.2 de la Ley Foral del Euskera).
b) El euskera es una lengua propia de Navarra (artículo 2 de la Ley Foral del Euskera).
c) En la zona mixta todos los ciudadanos tienen derecho a usar tanto el euskera como el castellano para dirigirse a las Administraciones públicas de Navarra (artículo 17 de la Ley Foral del Euskera).
d) El artículo 21.1 del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, por el que se regula el uso del euskera en las administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes, establece que todo elemento general de comunicación e imagen de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra reflejará su realidad bilingüe.
e) En el caso concreto de la carretera a la que alude el autor de la queja, la vía da acceso a una parte importante de los municipios ubicados en la zona vascófona y se utiliza, por tanto, por los residentes en dicha zona, que, así, se convierten en destinatarios de la información que suministran las señales. En el supuesto de que esta señalización fuera únicamente en castellano, se produciría el resultado paradójico de que los residentes de la zona vascófona y destinatarios de la información no recibirían la información en euskera.
Por ello, esta institución ve oportuno sugerir al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la zona mixta de la N-121-A (Pamplona/Iruña-límite con Gipuzkoa), la rotulación se realice de forma bilingüe.
8. En último lugar, en cuanto a la utilización del término “Francia” en la señalización viaria, el Departamento de Cohesión Territorial informa que, debido al vacío legal existente con respecto a la forma de escribir dicho término, en la cartelería y flechas en las carreteras de Navarra se ha optado por la estipulada en la Normativa 8.1-IC del Estado, en la que se rotula el nombre de “Francia”.
Sin embargo, el Departamento de Relaciones Ciudadanas informa que Euskaltzaindia/Real Academia de la Lengua Vasca, en la Norma 38, de 29 de noviembre de 2019, actualizó la denominación en euskera de los nombres de los estados del mundo. En dicha Norma estableció que la denominación en euskera de la República francesa es Frantzia.
A este respecto, los apartados segundo y tercero del artículo 3 de la Ley Foral del Euskera disponen que:
“2. Los poderes públicos respetarán la norma idiomática en todas las actuaciones que se deriven de lo dispuesto en esta Ley Foral y en las disposiciones que la desarrollen.
3. La institución consultiva oficial, a los efectos del establecimiento de las normas lingüísticas será la Real Academia de la Lengua Vasca, a la que los poderes públicos solicitarán cuantos informes o dictámenes consideren necesarios para dar cumplimiento a lo establecido en el apartado anterior”.
5. Con motivo de la tramitación de la presente queja, y en relación a esta última cuestión, la utilización del término “Francia”, el informe remitido por el Departamento de Memoria y Convivencia, Acción Exterior y Euskera anteriormente transcrito, tras hacer referencia a la normativa de aplicación (Norma 8.1C, Ley Sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, Reglamento General de Circulación y el Decreto Foral por el que se regula el uso del euskera en las administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público concluye que “lo que corresponde es que, en la zona vascófona, la señalización y las indicaciones sean bilingües, incluida aquella que indica Francia”.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización de la N-121 (Pamplona/Iruña hasta el límite de Gipuzkoa), referida a la denominación de los núcleos de población que tengan denominación oficial bilingüe, se exprese dicha denominación.
b) Recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la zona vascófona de la citada carretera, la rotulación se realice de forma bilingüe.
c) Sugerir al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la zona mixta de la citada carretera, la rotulación, se realice de forma bilingüe.
d) Recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la mencionada carretera, se emplee la expresión “Frantzia” junto a la expresión “Francia”.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Cohesión Territorial informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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