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Urbanismo y Vivienda
Tema: La falta de contestación del Ayuntamiento de Lerín a una solicitud presentada por el autor de la queja acerca de la resolución de un expediente de diligencias preliminares incoado en materia urbanística.
Alcaldesa de Lerín
Señora Alcaldesa:
1. El 16 de septiembre de 2025 esta institución recibió un escrito del señor don (…), mediante el que formulaba una queja por la falta de contestación a una instancia.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Lerín, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 14 de octubre de 2025 se recibió el informe remitido, que fue incorporado al expediente.
3. A la vista de la información obrante en el expediente cabe concluir que:
a) El 21 de febrero de 2022 los titulares de la parcela (…) del catastro de Lerín solicitaron un permiso para vallar la parcela y construir en ella un pequeño gallinero.
b) Mediante la Resolución 2022/188, de 27 de mayo, se concedió la licencia solicitada, supeditándose dicha concesión al cumplimiento de unas condiciones específicas.
c) Mediante instancia con número de registro 1623/2024, el 27 de mayo de 2024 el promotor de la queja, que es el titular de la parcela (…), trasladó al Ayuntamiento de Lerín que tanto el cierre de la parcela como la construcción del gallinero no se habrían efectuado de acuerdo con los parámetros previstos en la licencia y, por ello, solicitaba una inspección urbanística y la apertura de un expediente de restauración de la legalidad urbanística.
d) En línea con lo solicitado en dicha instancia, mediante resolución de 24 de octubre de 2024 el Ayuntamiento de Lerín acordó la incoación un expediente de diligencias preliminares.
e) El 12 de mayo de 2025 se notificó al promotor de la queja un informe de 7 de mayo de 2025, en el que, una vez realizada una inspección de la zona en compañía del alguacil, el arquitecto municipal traslada las conclusiones alcanzadas sobre los hechos denunciados, concluyéndose que estos no constituyen una ilegalidad urbanística y que traen causa de una discrepancia en relación con los lindes de ambas parcelas, la cual correspondería resolver en otro expediente.
f) Mediante instancia con número de entrada 1038/2025, el 21 de mayo de 2025 el interesado solicitó al Ayuntamiento de Lerín la adopción de una resolución mediante la que expresa y motivadamente se pusiese fin al expediente de diligencias preliminares.
Teniendo en cuenta esta base fáctica procede examinar la cuestión objeto de la queja, que, en esencia, es la disconformidad del interesado con el hecho de que, por el momento, no se haya atendido expresa y motivadamente la instancia de 21 de mayo de 2025, ya que, según defiende, la inexistencia de dicha resolución le estaría causando indefensión, pues hasta que ella se adopte, no podría instar hacer valer sus derechos ante otro órgano administrativo o judicial.
4. Desde una perspectiva formal, cabe señalar que el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de las Administraciones Públicas de “dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”.
Respecto a las coordenadas temporales en que debe realizarse esta tarea de resolución y notificación, el apartado 2 del mismo artículo prevé que el “plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”. Asimismo, el apartado 3 añade que, cuando “las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses”.
En un sentido análogo se manifiesta el artículo 318 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra, sobre las peticiones que se dirijan a las Entidades locales en materias de su competencia.
Teniendo en cuenta este marco normativo, esta institución viene defendiendo que, con carácter general, las Entidades locales no pueden asumir un papel pasivo ante los escritos de la ciudadanía, pues a priori tienen la obligación de atender expresa y motivadamente los mismos dentro del plazo máximo legal aplicable, que, salvo que se establezca lo contrario, será de tres meses.
5. En el presente caso resulta pacífico que, pese al tiempo transcurrido, el Ayuntamiento de Lerín no ha atendido la instancia que presentó el interesado el 21 de mayo de 2025, bien sea para indicarle los motivos por los que no procede la adopción de la resolución solicitada en ella, bien sea para remitirle dicha resolución.
A este respecto, el Ayuntamiento de Lerín viene a defender en su informe que, al tratarse de un expediente de diligencias preliminares, no procede la adopción de una resolución como la solicitada por el interesado en la instancia.
6. La singular naturaleza de las diligencias preliminares –también denominadas “Información y actuaciones previas” (artículo 55 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), “actuaciones previas” (artículo 69 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) o “información reservada” (artículo 134 de la Ley de 17 de julio de 1958, de Procedimiento Administrativo)–, así como el impacto que éstas pueden tener sobre el expediente que derive del resultado de las mismas, ha sido objeto de múltiples pronunciamientos del Tribunal Supremo.
En este sentido, no cabe duda de que, a través de estas actuaciones, que tienen lugar extramuros de un procedimiento administrativo, la Administración realiza una serie de diligencias tendentes a comprobar unos hechos de los que ha tenido noticia, a fin de poder concluir si hay motivos suficientes para incoar el procedimiento administrativo correspondiente en relación con aquellos (entre otras, STS de 24 de septiembre de 1976; STS de 27 de febrero de 2001 [ECLI:ES:TS:2001:1493]; o, STS de 28 de mayo de 2020 [ECLI:ES:TS:2020:1266]).
Uno de los problemas que surge en relación con estas actuaciones es que, al ubicarse fuera del procedimiento administrativo y al carecer de una regulación detallada, no existe una delimitación clara y precisa de qué parámetros deben regir la celebración de las mismas.
No obstante, atendiendo a la jurisprudencia, parece evidente que el hecho de que estas actuaciones no sean residenciables en el marco de un procedimiento administrativo, no conlleva que no sea exigible que durante su desarrollo se observen determinados principios, pues lo contrario conllevaría que la práctica de las actuaciones deviniera en una actividad administrativa no sometida a límites y controles, lo que resultaría contrario entre otros a los artículos 9, 24 y 103 de la Constitución.
7. Establecida esta premisa, la cuestión a dilucidar sería si uno de los principios que deben observarse en el desarrollo del trámite de “información y actuaciones previas” o de “diligencias preliminares” es su finalización mediante un acto expreso y motivado, pues entiende el autor de la queja que la falta de adopción de dicho acto le causa una indefensión, pues ello le estaría impidiendo instar la supervisión de la situación por los órganos judiciales o administrativos competentes.
A este respecto cabe señalar que, como viene reiteradamente sosteniendo (entre otros, expedientes Q23/546, Q23/1128 y Q24/174), esta institución considera que, por su singular naturaleza, a diferencia de lo que puede ocurrir cuando se formula una petición ante la Administración o se plantean alegaciones frente a un acto administrativo concreto, en el caso de una denuncia no resulta exigible la obtención de una respuesta motivada a cada uno de los puntos planteados en la misma, pero sí, en cambio, una valoración de los hechos denunciados y el traslado de la conclusión alcanzada sobre la legalidad de los mismos, sin que ello suponga una exposición detallada de las conclusiones alcanzadas respecto a cada uno de los hechos señalados en la denuncia.
Cuanto se acaba de señalar rige aún con mayor intensidad en un supuesto como el que nos ocupa, pues el autor de la queja no es un mero denunciante, sino que ocupa una posición cualificada cuasi análoga a la de un interesado, pues las obras objeto de su denuncia, que él considera ilegales, le causan un perjuicio directo e inmediato a sus derechos e intereses.
Por tanto, en opinión de esta institución, a raíz del escrito de 27 de mayo de 2024, el promotor de la queja no solamente tendría derecho a que la Administración realizara las actuaciones tendentes a verificar la legalidad de los hechos objeto de denuncia, sino también a obtener una respuesta en que la Administración le trasladase sus conclusiones a ese respecto.
8. En el presente caso, tal y como se ha señalado, el Ayuntamiento remitió al interesado el informe elevado por el arquitecto municipal, en el que se concluye que las obras denunciadas se adaptan a la legalidad urbanística vigente.
En un sentido estricto, el traslado de un informe técnico no puede considerarse el traslado al denunciante de las conclusiones alcanzadas por la Administración en relación con la legalidad o ilegalidad de los hechos denunciados, pues en aquél se traslada la visión del técnico, no la postura de la Administración, sin perjuicio de que ésta vaya a ser generalmente coincidente con aquélla.
Por otro lado, aun reconociendo que puede resultar algo ortodoxo, esta institución entiende que, especialmente en un caso como el presente –una denuncia de unas obras que se consideran ilegales y que causan un perjuicio directo e inmediato en los derechos e intereses del denunciante–, es conveniente que las “diligencias preliminares” o “actuaciones previas” finalicen mediante un acto resolutorio, a fin de garantizar de este modo el eventual control del archivo de la denuncia y, por ende, evitar el riesgo de que dicha decisión no depare un área de actuación administrativa incontrolable por parte de los órganos competentes para ello.
Por ello, esta institución considera que el Ayuntamiento de Lerín debería haber atendido formal y materialmente el escrito de 21 de mayo de 2025, i.e., no solamente debería haberle dado una respuesta expresa y motivada al mismo en el plazo de tres meses, sino que, además, debería haber estimado su petitum y adoptar el acto solicitado en el mismo.
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Ayuntamiento de Lerín su deber legal de atender en tiempo y forma los escritos de la ciudadanía.
b) Recomendar al Ayuntamiento de Lerín que, tal y como solicitó el autor de la queja en un escrito de 21 de mayo de 2025, resuelva el expediente de diligencias preliminares incoado a partir de su denuncia de unas obras de 27 de mayo de 2024.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Lerín informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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