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Funcionamiento de las entidades locales
Tema: La falta de contestación del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña a una solicitud de empadronamiento.
Alcalde de Pamplona / Iruña
Excmo. Sr. Alcalde:
1. El 4 de diciembre de 2025 esta institución recibió una queja del señor don (…) frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, formulada por la falta de contestación a su solicitud de empadronamiento.
En dicho escrito, exponía que solicitó el alta en el padrón municipal el 23 de mayo de 2025 (número de registro 42844) y que, transcurrido el plazo de tres meses legalmente establecido, no había recibido respuesta.
Consideraba que había operado el silencio positivo, por lo que instaba que se le diera de alta en el padrón.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El Ayuntamiento de Pamplona/Iruña ha emitido el siguiente informe:
“Se comprueba que (…) solicitó por primera vez, empadronamiento en locales municipales del Área de Acción social, el día 23 de mayo y posteriormente el día 27 de mayo de 2025.
Dado el elevado número de solicitudes de empadronamiento de personas sin hogar recibidas y constatado el agotamiento de todos los medios personales y materiales disponibles para el despacho de los expedientes, dada la dificultad objetiva de la tramitación que deriva de la necesidad de comprobación de la habitualidad de la residencia efectiva en el municipio de las personas sin hogar, lo que imposibilita el cumplimiento del plazo de 3 meses para la resolución y notificación establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se resolvió ampliar el plazo de resolución y notificación por un período de 3 meses.
En este caso, y en lo que concierne a (…) se han ampliado el plazo de sus dos solicitudes de empadronamiento, por los motivos expuestos.”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la falta de resolución de una solicitud de empadronamiento presentada en el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña el 23 de mayo de 2025.
El Ayuntamiento viene a alegar que el plazo fue objeto de ampliación, conforme a lo que prevé la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
4. La citada Ley 39/2015 establece, en su artículo 21, con carácter generalizado, el deber de resolución expresa y en plazo de los procedimientos administrativos.
El apartado tercero de dicho artículo, al que se alude tanto en la queja como en la respuesta municipal, contempla un plazo general de resolución de tres meses, que opera en defecto de previsión en la normativa de específica aplicación.
Por su parte, el artículo 24.1 dispone que “en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario”.
El artículo 24.2 establece que el silencio positivo “tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento”.
Y, dada esa naturaleza del silencio positivo, el artículo 24.3, letra a), prevé que “en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo”.
5. La Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, prevé, en su primer apartado (consideraciones generales), punto 13, que:
“Si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud, operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015), desde la fecha de su solicitud”.
6. El Ayuntamiento invoca en su informe lo previsto en el artículo 23 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común (ampliación del plazo para resolver y notificar) y señala que, ante la gran cantidad de solicitudes de empadronamiento de personas sin hogar, no ha sido posible resolver en plazo y se ha acordado la ampliación de este.
En relación con la ampliación de plazos, el citado precepto señala que:
“1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno”
Y el referido apartado 5 del artículo 21 dispone:
“5. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo”.
7. En referencia a la problemática de la ampliación plazos para resolver sobre el empadronamiento, esta institución, en otros expedientes de queja, ha venido a oponerse a aquella, por entender, en síntesis, que no se había acreditado que se hubieran agotado los medios personales y materiales para cumplir con el plazo. En este sentido, la institución señalaba:
“6. En el caso que nos ocupa, a juicio de esta institución, no cabe entender acreditado el primero de los requisitos, esto es, el que se deriva de lo previsto en el artículo 21.5 de la Ley 39/2015.
No se aprecia que se hubiera agotado esa vía de habilitación de medios por parte del órgano competente para resolver, ni por su superior; en tal sentido, no se observa la justificación específica de ello, ni en lo notificado a los afectados, ni en los informes remitidos a esta institución.
A tales efectos, según entendemos, no basta con invocar la carencia de medios suficientes o su agotamiento de forma genérica, sino que habría que explicar qué medidas se han adoptado para procurar subsanar tal carencia y, por ende, considerar intentada esa vía -el precepto exige, como se ha señalado, la intervención del órgano competente para resolver o de su superior jerárquico, a propuesta del instructor-.
Tal requisito de provisión de medios ha de ser exigido, en particular, en el caso de Administraciones de entidad y dimensión relevantes, como la de Pamplona/Iruña.
7. A la vista de lo recogido en los informes, esta institución ve pertinente señalar, por otro lado, que no considera relevante, a efectos de la decisión de ampliar el plazo, que un tipo o categoría de procedimiento, en su consideración abstracta, sea de mayor o menor complejidad, pues esa valoración ya está implícita en la determinación del plazo legalmente establecido de que se trate (en el caso de procedimientos particularmente complejos, las normas tienden a prever plazos más extensos).
Sí pueden ser relevantes elementos como existir un volumen muy elevado de solicitudes recibidas o un número muy amplio de personas afectadas, pero, como hemos señalado, ha de agotarse de la vía previa de habilitación de medios antes referida. Y, además, ha de ponderarse si esa acumulación de solicitudes se debe a un factor externo o a la propia inactividad o tardanza administrativa en la tramitación de las sucesivamente recibidas”.
En el caso objeto, esta institución, sin necesidad de pronunciarse sobre el acuerdo de ampliación, aprecia que el plazo máximo habría transcurrido.
Aunque llegara a considerarse válida dicha ampliación -que conforme al precepto legal, no puede ser por tiempo superior al plazo inicial-, a la fecha de interponerse la queja (4 de diciembre) y de emitirse el informe de la Administración (17 de diciembre), ya habría vencido el plazo resultante (seis meses), pues la solicitud fue presentada el 23 de mayo de 2025, y operado el silencio administrativo positivo, que tiene la consideración legal de acto finalizador del procedimiento.
A la vista de ello, procede recomendar que se empadrone al interesado, con efectos desde la fecha de solicitud.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que proceda a dar de alta al interesado en el padrón, con efectos desde la fecha de la solicitud.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2025 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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