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Función Pública
Tema: La disconformidad del personal de enfermería del SUR (Servicio de Urgencias Rurales) de centros de atención primaria rurales con el criterio de reparto de guardias.
Consejero de Salud
Señor Consejero:
1. El 23 de mayo de 2025 esta institución recibió un escrito presentado por la señora doña (…), en representación de un grupo de profesionales de enfermería del Servicio de Urgencias Rurales (SUR) de los centros rurales de Navarra, mediante el que formulaban una queja por lo que consideraban un incumplimiento del Decreto Foral 6/2025, de 12 de febrero, en lo que respecta a la distribución de guardias.
En la queja se exponía que:
“Somos un grupo de profesionales de enfermería constituimos el equipo SUR (servicio de urgencias rurales) de los centros rurales de Navarra. Nos dirigimos a usted para poner en su conocimiento una situación que afecta directamente a la equidad, legalidad y condiciones laborales del personal de enfermería en los centros de salud rurales de Navarra, en relación con la distribución de guardias entre el personal de mañana y el personal de atención continuada (SUR).
Actualmente, en estos centros rurales el equipo de mañana, compuesto por enfermeras de cupo, de agudos y de crónicos, trabaja en horario de 8:00 a 15:20 horas. Por su parte, el equipo SUR cubre el turno desde las 20:00 hasta las 8:00 horas de lunes a jueves, así como las 24 horas durante fines de semana y festivos. Sin embargo, el tramo horario entre las 15:20 y las 20:00 horas de lunes a jueves, y desde las 15:20 horas del viernes hasta las 8:00 del sábado y las vísperas de festivos corresponde a guardias, no a jornada ordinaria, y dichas horas no figuran en los calendarios laborales ni del personal de mañana ni del SUR.
Hasta el 28 de febrero de 2025, la cobertura de estas guardias se regulaba mediante una instrucción interna de 2023 emitida por Gerencia, que priorizaba al personal de mañana para elegirlas horas de guardia que deseaban cubrir, obligando al personal SUR a asumir las horas restantes. Esta práctica generó un profundo malestar, al establecer un reparto desigual de derechos y obligaciones entre profesionales del mismo gremio, favoreciendo sistemáticamente a un grupo frente a otro. y fue una de las razones por las que se aprobó el Decreto Foral 6/2025, de 12 de febrero, publicado en el BON el 28 del mismo mes.
Para corregir esta situación, se publicó el Decreto Foral 6/2025, de 12 de febrero, que modifica el Decreto Foral 347/1993 y el Decreto Foral 44/2003, introduciendo el artículo 7 bis, titulado "Reglas para la asignación y percepción de retribución por guardias y productividad". En dicho artículo, el punto 5 establece expresamente que tanto el reparto de las horas de guardia como de la productividad deben hacerse de forma equitativa.
A pesar de la publicación oficial en el BON del 28 de febrero de 2025, algunos centros siguen aplicando la instrucción interna de 2023, alegando una supuesta directriz verbal desde Gerencia, amparada únicamente en un correo electrónico remitido por la Sra. (…), jefa de Sección de cuidados Asistenciales y At. Domiciliaria, en el que literalmente se indica “parece ser que el reparto entre todo el equipo al que se refiere la instrucción es solo para las guardias no cubiertas”, sin valor normativo alguno y con una apreciación personal no obedeciendo al reglamento.
Esta interpretación arbitraria no solo contradice el contenido expreso del decreto vigente, sino que además ha generado una aplicación desigual y aleatoria entre centros, e incluso dentro de un mismo centro según la voluntad de responsables del turno de mañana, lo cual representa una clara vulneración del principio de igualdad entre trabajadores.
Cabe destacar que mientras en el colectivo de medicina el decreto se está aplicando correctamente, en enfermería no se está cumpliendo, a pesar de las reiteradas solicitudes, tanto al equipo directivo del centro, como la solicitud de que sea el departamento jurídico del SNS-O quien aclare las interpretaciones y aclare su aplicación. La respuesta ha sido que se obedecen las instrucciones desde gerencia, y que al departamento jurídico no le compete aclarar nada de un decreto, todo esto provoca un sentimiento de impotencia generalizado entre el personal afectado.
Desde el personal del SUR hemos solicitado que se respete el reparto equitativo estipulado en el decreto.
Como resultado de nuestras reclamaciones, se han presentado las siguientes situaciones:
• En un centro la dirección decide paralizar la distribución de guardias hasta junio como algo temporal. En este centro el día 15 de mayo 2025 se recibe un correo como respuesta formal de Gerencia, Servicios de profesionales y Subdirección para proceder con el cambio de reparto de las guardias con fecha 1 de junio y seguir las indicaciones de la Circular 2/2024, literalmente esto es lo que consideran “La situación actual se debe a una interpretación errónea en lo que respecta al reparto de guardias del Decreto Foral 6/2025 de 12 febrero 2025. Como ya se os comunicó desde el Servicio de Profesionales de AP el 11 de abril, en ningún momento se ha producido una modificación del acuerdo vigente (31 de enero 2014), por lo que el calendario debe ajustarse para dar cumplimiento a las indicaciones establecidas en la Circular 2/2024 del Servicio de Profesionales”, es decir, se vuelve a la repartición de las guardias al turno de mañanas.
• En otro centro después de modificar los turnos la dirección decide que hay que revertir.
• Y en otros siguió repartiéndose con la prioridad a los turnos de mañanas.
Según el asesoramiento legal del Colegio de Enfermería, el decreto no admite otra interpretación que la del reparto equitativo entre todo el personal de enfermería del centro.
A esta situación se suma la falta de posicionamiento de los sindicatos del ámbito de enfermería, que, si bien reconocen lo establecido en el Decreto Foral 6/2025, se abstienen de intervenir activamente debido a un evidente conflicto de intereses: la mayoría de sus afiliadas pertenecen a los equipos de turno de mañana, no al personal del SUR, principal afectado por este incumplimiento. Esta pasividad sindical agrava la percepción de desprotección del colectivo SUR y debilita aún más los mecanismos de defensa frente a la vulneración de derechos laborales.
En este punto del decreto se dice: 8.ª La organización de las guardias y la realización de actividad extraordinaria será objeto de supervisión por parte de la dirección del centro o jefatura de servicio, en orden a verificar que se adecue a las reglas establecidas en este artículo. Las personas que deseen hacer guardias y actividad extraordinaria y consideren que no se está respetando el reparto equitativo de las mismas, podrán poner tal circunstancia en conocimiento de la dirección de profesionales”.
Se supone que, desde la Dirección de profesionales, como bien dice el decreto, son quienes deben asegurar que se cumpla el decreto respetándose uno de los puntos como son la equidad en el reparto de las guardias, descrito en este punto 8, sin embargo desde la dirección se dan indicaciones que no se tome en cuenta el decreto y que la distribución permanezca como hasta ahora, es decir, cumpliendo la circular 2014, que deriva del acuerdo sindical, por este motivo denunciamos que desde la Subdirección Navarra Este o el Servicio de Profesionales de Atención Primaria se insiste en que “el calendario debe ajustarse a la Circular 2/2024”, desoyendo que el Decreto Foral 6/2025 deroga expresamente todas las disposiciones anteriores de igual o inferior rango.
Por todo lo expuesto, solicitamos su intervención para que:
1. Se garantice el cumplimiento del Decreto Foral 6/2025, en concreto del artículo 7 bis, en todos los centros de salud de Navarra.
2. Se inste a la Gerencia del SNS-O y al Departamento de Salud a emitir instrucciones claras y vinculantes del decreto que aseguren una distribución equitativa y transparente de las guardias del personal de enfermería.
3. Se vigile que ninguna directriz verbal o correo electrónico sustituya la aplicación de una norma con rango de decreto foral. Confiando en su compromiso con la defensa de los derechos de los trabajadores y la correcta aplicación de la legalidad vigente, quedamos a su disposición para aportar la documentación o testimonios que considere necesarios”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Salud, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
“En contestación a su escrito de fecha 2 de junio de 2025 relativo a la queja Q25/704 formulada por doña (…) por no aplicar al personal de enfermería que hace guardias en su ZBS la regla 5ª del artículo 7 bis incorporado al Decreto Foral 44/2003, de 3 de marzo, por el que se determinan y asignan retribuciones complementarias de los puestos de trabajo del SNS-O, incorporada a dicha norma por el art. 2 del Decreto Foral 6/2025, de 12 de febrero, le informo de lo siguiente:
Ni la finalidad de la norma es la que pretende la promotora de la queja ni de la norma que invoca se deduce el criterio que pretende.
El fin del artículo 2 del Decreto Foral 6/2025, de 12 de febrero, como se recoge en la carta explicativa elaborada para facilitar la aplicación a los Centros (que se adjunta) y se deduce de la normativa (que se resume más adelante) y las Instrucciones NO es establecer un criterio para repartir las guardias entre el personal del propio Centro o ZBS, que ya tiene el Acuerdo de 2014 a que hace referencia la promotora de la queja y sobre el que se dictó la Instrucción de 2024 a la que también se refiere, sino establecer un sistema que garantice para quienes quieran hacer guardias o actividad extraordinaria en otros centros distintos al suyo información de la existencia de tal posibilidad y un sistema que facilite la adjudicación equitativa en los términos previstos en la nueva normativa.
De la propia estructura de la regulación, se deduce que en la regla 1ª es en la única que se alude a las necesidades de guardias y actividad extraordinaria a resolver con el personal del propio centro o con contrataciones.
A continuación, tanto la regla 2ª como la 3ª (y por remisión la 4ª) ya se refieren a la realización de guardias y actividad extraordinaria fuera de su centro, 5ª, 6ª y 7ª las reglas para esas guardias y actividad extraordinaria: en la 5ª se prevé el reparto equitativo, en la 6ª la previsión de listas para contar con voluntarios/as que quieran hacer guardias y/o actividad extraordinaria fuera de sus centros, en la 7ª la garantía de publicidad y en la 8ª la garantía de poder reclamar si no se cumplen las reglas.
Adicionalmente, ha de dejarse constancia de que, en la propia negociación en la Mesa Sectorial, se preguntó si las reglas afectaban al Acuerdo que establecía ya el reparto entre el personal del propio Centro y se aclaró que no, que ese se regía por el Acuerdo existente, por lo que, en cuanto a criterios de interpretación, conforme al Código Civil, al criterio teleológico y sistemático, se une el criterio de antecedentes en la elaboración de la norma”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con el criterio de reparto de guardias entre personal de enfermería.
Las personas interesadas, personal de enfermería del SUR (Servicio de Urgencias Rurales) de centros de atención primaria, vienen a expresar su disconformidad con la distribución de dichas guardias, en tanto en cuanto se les dispensaría una trato distinto y menos favorable que al personal de enfermería que presta servicio en horario de mañana. En concreto, ese trato distinto, según se deriva de lo relatado, se da porque se priorizaría al personal de mañana para elegir las horas de guardia que desea cubrir, obligándose al personal del SUR a asumir las horas restantes.
Consideran que esta diferencia de trato se opone a la normativa actualmente vigente (tras una modificación operada en este años 2025); en particular, se señala que es contraria a lo que prevé el artículo 7. bis, regla 5ª, del Decreto Foral 44/2003, de 3 de marzo, por el que se determinan y asignan retribuciones complementarias de los puestos de trabajo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea: “Las guardias o la actividad extraordinaria que deban realizarse se distribuirán de forma equitativa entre la totalidad de profesionales participantes que tengan voluntad de realizarlas”.
Por parte del Departamento de Salud, se ha emitido el informe que se ha transcrito, en el que, por las razones que se exponen, se señala que el objeto y finalidad de la norma citada por el personal del SUR no es regular el reparto de guardias entre personal de un centro de salud y dentro del mismo, sino entre el personal que las realice fuera de su centro de adscripción.
4. El Decreto Foral 44/2003, de 3 de marzo, por el que se determinan y asignan las retribuciones complementarias de los puestos de trabajo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, se refiere, en su artículo 7, a la realización de guardias en el ámbito sanitario, en los siguientes términos:
“1. La realización de guardias, de presencia física o localizadas, se considera un deber derivado de la necesidad de que la asistencia que prestan los servicios sanitarios sea constante y permanente. Dicha atención es inherente a la consideración de la asistencia sanitaria como un servicio público de notoria relevancia.
Por esta razón, y en orden al mejor aprovechamiento de los recursos humanos disponibles, se podrá coordinar y complementar la realización de guardias entre varios servicios y centros, de manera que sean atendidos simultáneamente, siempre que las necesidades asistenciales de la población lo permitan.
De la misma manera, la atención continuada podrá conllevar la obligatoriedad de realizar guardias de presencia física o localizadas en diferentes centros al de adscripción orgánica dentro del Área de Salud correspondiente.
2. El personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea que realice guardias de presencia física o localizadas percibirá, en función del nivel o grupo de encuadramiento y ámbito de realización, las retribuciones establecidas en el Anexo 2.
(….)”.
De tal precepto, preexistente a la modificación de 2025 a la que se va a hacer referencia a continuación, interesa destacar que:
a) La realización de guardias se concibe como un deber funcionarial cuyo ejercicio conlleva el abono de una retribución.
b) La norma contempla esa posible realización de guardias con un alcance amplio en cuanto a los servicios o centros donde se lleven a cabo: se prevé la posibilidad de organizarlas entre varios servicios y centros, y se viene a disponer la obligatoriedad de realización tanto en el propio centro de adscripción orgánica como, en su caso, en otros centros diferentes.
5. Partiendo de esa regulación, el Decreto Foral 6/2025, de 12 de febrero, por lo que aquí interesa, introduce un artículo 7 bis en el Decreto Foral 44/2003, de 3 de marzo, por el que se determinan y asignan las retribuciones complementarias de los puestos de trabajo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
Se recoge en la exposición de motivos de la modificación normativa que:
“Por otro lado, la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, establece entre las retribuciones que puede percibir el personal del SNS-O el complemento por la realización de guardias y el complemento de productividad extraordinaria. Las previsiones contenidas en la mencionada ley foral han sido objeto de desarrollo reglamentario a través de numerosos decretos forales, entre otros, el Decreto Foral 44/2003, de 3 de marzo, por el que se determinan y asignan las retribuciones complementarias de los puestos de trabajo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
Sin embargo, no existía hasta ahora una regulación de los sistemas de reparto, asignación y consecuente retribución por tales conceptos, cuya necesidad se ha puesto de manifiesto y pretende llevarse a cabo con el artículo segundo de este decreto foral”.
El artículo 7 bis introducido en la norma establece lo siguiente:
«Artículo 7. bis. Reglas para la asignación y percepción de retribución por guardias y productividad.
La participación del personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea en la realización de guardias y la cobertura de necesidades que se retribuyan mediante el abono de productividad variable se organizará conforme a las siguientes reglas:
1.ª Tendrá preferencia para la realización de guardias y de actividad extraordinaria que se retribuye mediante el abono del complemento de productividad el personal del propio centro de trabajo. Solo en el caso de que no puedan atenderse las necesidades existentes en un centro con los y las profesionales disponibles en el mismo, o mediante la contratación de personal, se podrá encomendar su realización a profesionales de otros centros de trabajo, que serán preferiblemente limítrofes.
2.ª El personal no podrá realizar guardias fuera de su centro de trabajo cuando en el mismo queden sin cubrir las que sean necesarias para garantizar la atención continuada.
3.ª El personal no podrá realizar actividad extraordinaria fuera de su centro de trabajo cuando en el mismo sea necesaria la realización de actividad extraordinaria fuera de la jornada ordinaria que no se puede cubrir.
4.ª A los efectos de lo previsto en los apartados anteriores se considerarán centros de trabajo cada una de las zonas básicas de salud, en el caso de atención primaria y salud mental, y los Servicios en el ámbito de especializada.
5.ª Las guardias o la actividad extraordinaria que deban realizarse se distribuirán de forma equitativa entre la totalidad de profesionales participantes que tengan voluntad de realizarlas.
6.ª Se podrán confeccionar anticipadamente listas de profesionales dispuestos o dispuestas a realizar guardias o actividad extraordinaria fuera de sus respectivos centros de trabajo, ordenados por número menor de horas de guardias y horas de actividad extraordinaria realizadas y, en caso de empate, por proximidad geográfica al centro y, en caso de empate, por antigüedad. El personal facultativo especialista que haya finalizado la residencia en el último año, tendrá preferencia para realizar las guardias en los puestos de difícil cobertura.
El personal que manifieste su disponibilidad para la realización de guardias o actividad extraordinaria fuera de su centro debe aceptar prioritariamente las que le sean ofrecidas para la provisión de puestos de difícil cobertura en zonas básicas de salud limítrofes.
7.ª Para el caso en que no exista la lista prevista en la regla anterior o no permita cubrir todas las guardias o actividad extraordinaria necesarias, con una antelación mínima de 48 horas, los centros publicitarán las guardias y la actividad extraordinaria que no se pueden cubrir con el personal de sus centros para que las personas interesadas de otros centros muestren su disponibilidad, salvo supuestos urgentes, sobrevenidos y justificados.
8.ª La organización de las guardias y la realización de actividad extraordinaria será objeto de supervisión por parte de la dirección del centro o jefatura de servicio, en orden a verificar que se adecue a las reglas establecidas en este artículo. Las personas que deseen hacer guardias y actividad extraordinaria y consideren que no se está respetando el reparto equitativo de las mismas, podrán poner tal circunstancia en conocimiento de la dirección de profesionales”.
7. De dicha regulación, esta institución no colige que los criterios de reparto introducidos se refieran, exclusivamente, a las guardias que se realicen fuera del centro de adscripción.
Según apreciamos, la normativa ya preveía, antes de la modificación, la realización de guardias tanto en el propio centro como en otros centros de salud. Al no existir, con rango normativo, criterios de reparto, la norma de 2025 declara la necesidad de introducirlos. Y, con base en ello, sienta una serie de reglas de preferencia y distribución.
Cabe admitir que una parte muy relevante de esa normativa contempla situaciones referidas específicamente a la realización de guardias fuera del centro de adscripción o, incluso, que la finalidad predominante de la norma sea esa regulación de las guardias en dicho ámbito ajeno al de adscripción; pero, de la redacción de la norma, de su ubicación sistemática a continuación del artículo 7 -que recoge la realización de guardias tanto en el centro como fuera de él- y de lo señalado en la exposición de motivos (necesidad de regular los criterios de reparto), no se deduce esa finalidad exclusiva que señala el Departamento de Salud.
En particular, por lo que interesa al caso, hemos de entender que la regla de “distribución equitativa” que sienta el apartado quinto ha de tener un alcance general y operar para asignar las guardias tanto entre el personal del centro que tenga la voluntad de realizarlas dentro del mismo, como entre el personal que desee hacerlas en otros ámbitos ajenos al de adscripción.
Consideramos, por otro lado, que ese criterio general de distribución equitativa entre personal que se encuentre en situación comparable (en principio, todo el personal de igual condición o categoría profesional de un mismo centro) podría ser aplicable incluso aunque nada dijera expresamente la norma, pues cabe entenderlo consustancial al principio de igualdad de trato, y solo cabría su excepción si se justificara sólidamente la diferencia.
Hemos de señalar, finalmente, que, parece necesario concluir que, si son precisas reglas de reparto o distribución de las guardias (porque hay distinto personal que debe o quiere realizarlas), la exigencia de una normativa reguladora será igual tanto para las realizadas dentro del centro como fuera del mismo. A nuestro juicio, carece de razonabilidad defender que, para las realizadas en un ámbito (centros ajenos), sea exigible un instrumento de rango normativo y, para las realizadas en otro ámbito (centro propio), sea suficiente aplicar un Acuerdo o Instrucción (actos administrativos sin valor normativo). En ambas situaciones lo que en el fondo se ha de procurar es conciliar el funcionamiento de los servicios públicos con los derechos del personal al servicio de la Administración sanitaria, por lo que la exigencia de una normativa sería común, más allá de posibles modulaciones en cuanto a su contenido.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Salud que aplique la regla de distribución equitativa de realización de guardias a que se refiere la normativa que se cita tanto para las llevadas a cabo fuera del centro de salud como para las desempeñadas dentro del mismo, propiciando la igualdad de trato entre todo el personal de una misma categoría profesional.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2025 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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