Compartir contenido
Funcionamiento de las entidades locales
Tema: La disconformidad del autor de la queja con el acuerdo del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña de ampliación del plazo para resolver solicitudes de empadronamiento.
Alcalde de Pamplona / Iruña
Excmo. Sr. Alcalde:
1. El 4 de junio de 2025 esta institución recibió un escrito del señor don (…) mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, por la ampliación del plazo para resolver las solicitudes de empadronamiento.
El autor de la queja exponía lo siguiente:
a) El 4 de marzo de 2025 presentó en el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña una solicitud de inscripción en el padrón municipal.
b) El 2 de junio de 2025, recibió notificación del Ayuntamiento, por la que se le comunicaba la ampliación del plazo para resolver su solicitud por un periodo adicional de tres meses, medida que afecta también a una decena de expedientes similares.
c) Manifestaba su disconformidad con dicha ampliación por los siguientes motivos:
- La actuación municipal no se ajusta a los principios de buena administración, ya que, según su conocimiento, durante el año 2024 y hasta noviembre, el Ayuntamiento no gestionó este tipo de solicitudes. En ese periodo, se centraron en la negociación de un protocolo de actuación con la Federación Navarra de Municipios y Concejos, quedando entre tanto desatendidas las solicitudes de acceso al padrón municipal presentadas, lo que generó una importante acumulación de expedientes.
Esta situación se debe exclusivamente a una falta de tramitación imputable a la Administración, por lo que considera que no deben ser las personas solicitantes quienes sufran las consecuencias de dicha inacción.
- La ampliación de tres meses del plazo para resolver tiene un impacto especialmente grave en personas y familias en situación de vulnerabilidad, como es su caso, dado que la inscripción en el padrón es requisito necesario para el acceso a derechos y servicios básicos como la asistencia sanitaria, la escolarización de menores, ayudas sociales, atención de los Servicios Sociales de Base, la obtención de bonos sociales (comedor, ducha y lavandería), entre otros.
- Por último, el artículo 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al que hace referencia la notificación recibida, establece que las ampliaciones de plazo deben ser excepcionales y debidamente motivadas.
Sin embargo, en este caso, considera que la ampliación carece de la motivación individualizada exigida, ya que se aplica de forma general a numerosos expedientes y la única razón alegada es la existencia de un elevado número de solicitudes pendientes de resolver y el agotamiento de los medios materiales y personales, sin que se especifique concretamente cuáles son dichos medios, en qué medida resultan insuficientes ni qué actuaciones ha emprendido la Administración para solventar tal situación.
Por todo, solicitaba que se adopten las medidas oportunas para que su solicitud de inscripción en el padrón municipal sea tramitada y resuelta con la mayor celeridad posible, dejando sin efecto la ampliación de plazo de tres meses notificada recientemente por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En respuesta a la solicitud, se han recibido sendos informes emitidos por el Gerente Municipal, por la Secretaria Técnica de Acción Social y por una Letrada Municipal.
En el informe del Gerente Municipal, se recoge:
“Se ha recibido en Gerencia Municipal el expediente Q25/768 referente a una queja por la ampliación de plazo para resolver solicitudes de inscripción en el padrón municipal.
Adjunto a la presente se acompaña el informe emitido por Secretaría Técnica del Área de Acción Social justificando la ampliación de plazo desde el punto de vista técnico e informe de Letrada municipal en el que se justifica la medida desde el punto de vista legal.
Debemos recordar que el Ayuntamiento de Pamplona viene trabajando en la definición de un procedimiento de gestión que permita dar respuesta tanto al derecho al empadronamiento de quienes no disponen de un domicilio habitual como de la obligación legal de verificación de la habitualidad de residencia en este municipio, cuya comprobación exige de la aplicación de amplios recursos administrativos de los que no se dispone ante incrementos tan importantes en el número de solicitudes.
Entendemos que la citada documentación es suficiente para justificar la medida adoptada, pero quedamos a su disposición si necesita algún tipo de aclaración o documentación complementaria”.
El informe de la citada Secretaria Técnica recoge:
“Durante este último año se ha producido un incremento enorme en el número de solicitudes de empadronamiento social recibidas en el Área de Acción Social.
La resolución de dichas solicitudes conlleva un gran trabajo y complejidad debido a que hay que verificar que las personas solicitantes residen efectivamente en la ciudad con habitualidad. Se trata de personas que no disponen de domicilio habitual en el que empadronarse y solicitan empadronarse en los locales del Área de Acción Social.
En estos momentos, debido al gran volumen de solicitudes existentes y a la imposibilidad de destinar más personal para su resolución existen un elevado número de expedientes pendientes de resolución. Es imposible la resolución de los mismos debidamente informados en el plazo existente ello, por tanto, se solicita tal y como viene recogido en el artículo 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ampliar el plazo máximo para resolver y notificar excepcionalmente ya que se han agotado los medios personales y materiales disponibles para su resolución”.
Por su parte, el informe de la Letrada Municipal señala:
“Por la Secretaria Técnica de Acción Social se emite informe por el que solicita ampliar el plazo máximo para resolver y notificar los expedientes referidos ya que se han agotado los medios personales y materiales disponibles para su resolución, debido al gran volumen de solicitudes existentes y a la imposibilidad de destinar más personal para su resolución por lo que existen un elevado número de expedientes pendientes de resolución.
La Ley 39/2015 prevé supuestos concretos en los que es posible tanto la ampliación del plazo, artículo 23, como la interrupción del mismo, articulo 22.1.
Así, el artículo 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre señala lo siguiente:
“1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.”
El citado artículo 21.5 de la Ley 39/2015 se refiere de manera expresa al supuesto en el que el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución de manera que sea imposible proveer los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Se trata de supuestos tasados que deben ser interpretados restrictivamente. El Tribunal Supremo así lo reitera: La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación de previsible incumplimiento del plazo máximo para resolver y notificar que tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en este precepto:
1. El número de «solicitudes formuladas
2. El número de «personas afectadas» por el procedimiento.
A partir de estos antecedes, se somete a informe la posible ampliación de plazos basada en la previsión anterior, señalando como justificación el enorme incremento en el número de solicitudes de empadronamiento social recibidas en el Área de Acción Social.
Este tipo de empadronamientos requiere que por los servicios sociales se realicen informes sobre la habitualidad de la residencia en el municipio del vecino que se pretende empadronar, lo que exige su constatación por parte de estos servicios, así como la necesaria resolución expresa e implica un gran trabajo y complejidad debido a que se trata de personas que no disponen de domicilio habitual en el que empadronarse.
Es por ello que los servicios sociales competentes para informar no cuentan con los recursos humanos y materiales necesarios para cumplir con el despacho adecuado y en plazo, ante una situación de absoluta excepcionalidad, por el elevado número de solicitudes.
Competencia para acordar la ampliación del plazo: La facultad para acordar la ampliación del plazo es del órgano competente para resolver, en este caso, el Gerente Municipal.
Señalar que un plazo ya vencido no puede ser objeto de ampliación. Por eso, la ampliación deberá acordarse y también notificarse (art. 23.2 LPAC) antes de que venza el plazo ordinario previsto para la resolución del procedimiento.
En virtud de lo anterior, considero que la posibilidad de proceder, al amparo del artículo 23 LPAC, a la ampliación del plazo máximo para resolver y notificar es ajustada a derecho”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la ampliación del plazo para resolver solicitudes de empadronamiento, que afecta, según consta en el expediente, a una pluralidad de procedimientos administrativos.
El Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, por las razones expresadas en los informes remitidos, considera justificada la medida adoptada.
4. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece, en su artículo 21, con carácter generalizado, el deber de resolución expresa y en plazo de los procedimientos administrativos.
Sentado ese deber, el artículo 23 contempla la posibilidad, excepcional, de ampliación del plazo normativamente establecido:
“1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno”
Y el referido apartado 5 del artículo 21 dispone:
“5. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo”.
Del juego conjunto de ambos preceptos, se concluye:
a) Si el número de solicitudes o las personas afectadas pueden determinar un incumplimiento del deber de resolución el plazo, el órgano competente para resolver o su superior jerárquico pueden -y deben- arbitrar medidas para procurar cumplir con el despacho adecuado y temporáneo de los expedientes.
b) Agotada esa vía previa, habiendo sido infructuosa, cabe acordar la ampliación de plazos de forma motivada.
Esta exigencia de motivación está también presente en el artículo 35.1, letra e), de la referida ley procedimental (la prevé respecto a los acuerdos de ampliación de plazos, entre otros supuestos).
5. El Tribunal Supremo, mediante Sentencia 178/2020, de 12 de febrero de 2020, en relación con lo previsto en el artículo 23 de la Ley 39/2015, razona:
“Es claro pues que la posible prórroga del expediente exige, en primer lugar, el agotamiento de la dotación de medios que regula el artículo 21.5 de la LPAC y, además, que se motive en circunstancias excepcionales.
Pues bien, aunque admitiéramos, como de hecho hacemos, que existe una acreditación del primero de los requisitos tras ser dictada resolución de 20 de julio de 2018 por el Pleno del Tribunal de Cuentas atendiendo la solicitud de medios personales y materiales realizada por el instructor para cumplir con el despecho adecuado y en plazo del expediente, ello en atención a que con motivo de las elecciones locales de 2015 ya se había incoado expedientes a 193 formaciones políticas y haber sido nombrado instructor en todos ellos a la misma persona, no ocurre lo mismo respecto del segundo (…)”.
6. En el caso que nos ocupa, a juicio de esta institución, no cabe entender acreditado el primero de los requisitos, esto es, el que se deriva de lo previsto en el artículo 21.5 de la Ley 39/2015.
No se aprecia que se hubiera agotado esa vía de habilitación de medios por parte del órgano competente para resolver, ni por su superior; en tal sentido, no se observa la justificación específica de ello, ni en lo notificado a los afectados, ni en los informes remitidos a esta institución.
A tales efectos, según entendemos, no basta con invocar la carencia de medios suficientes o su agotamiento de forma genérica, sino que habría que explicar qué medidas se han adoptado para procurar subsanar tal carencia y, por ende, considerar intentada esa vía -el precepto exige, como se ha señalado, la intervención del órgano competente para resolver o de su superior jerárquico, a propuesta del instructor-.
Tal requisito de provisión de medios ha de ser exigido, en particular, en el caso de Administraciones de entidad y dimensión relevantes, como la de Pamplona/Iruña.
7. A la vista de lo recogido en los informes, esta institución ve pertinente señalar, por otro lado, que no considera relevante, a efectos de la decisión de ampliar el plazo, que un tipo o categoría de procedimiento, en su consideración abstracta, sea de mayor o menor complejidad, pues esa valoración ya está implícita en la determinación del plazo legalmente establecido de que se trate (en el caso de procedimientos particularmente complejos, las normas tienden a prever plazos más extensos).
Sí pueden ser relevantes elementos como existir un volumen muy elevado de solicitudes recibidas o un número muy amplio de personas afectadas, pero, como hemos señalado, ha de agotarse de la vía previa de habilitación de medios antes referida. Y, además, ha de ponderarse si esa acumulación de solicitudes se debe a un factor externo o a la propia inactividad o tardanza administrativa en la tramitación de las sucesivamente recibidas.
8. En consideración a todo ello, la institución ha de recomendar que, en la medida en que puede ser desfavorable para las personas afectadas, revoque y deje sin efecto la ampliación de plazos acordada y considere aplicable a los expedientes afectados el plazo ordinario, con el régimen del silencio administrativo correspondiente (positivo).
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que revoque y deje sin efecto la ampliación de plazos de resolución de expedientes de empadronamiento objeto de queja, resolviendo los mismos conforme a lo que resulte del plazo ordinario y del régimen de silencio administrativo correspondiente.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2025 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
Compartir contenido