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Deporte
Tema: La disconformidad de la autora de la queja con la prohibición del uso del burkini en las piscinas municipales de Corella.
Alcalde de Corella
Señor Alcalde:
1. El 5 de agosto de 2026 esta institución recibió un escrito de la señora doña (…), mediante el que formulaba una queja por la prohibición del uso del burkini en las piscinas municipales de Corella y la posible vulneración del principio de igualdad.
En dicho escrito, exponía que:
a) El Ayuntamiento de Corella había denegado su solicitud para poder utilizar un burkini en las piscinas municipales, señalando en sus respuestas que el Reglamento municipal establecía el uso exclusivo de bañador y que el burkini no cumplía dicha norma.
b) Está disconforme con dicha prohibición, al considerar que le impedía utilizar las piscinas municipales con una prenda de baño que necesitaba utilizar para poder practicar la natación.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Corella, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 19 de agosto de 2026 se recibió el informe remitido por el Ayuntamiento de Corella, en el que se señala lo siguiente:
“El Ayuntamiento, como titular de la instalación deportiva, tiene capacidad para establecer normas de utilización destinadas a garantizar el correcto funcionamiento del servicio, siempre que sean objetivas, generales y proporcionadas.
El Ayuntamiento de Corella dispone de un REGLAMENTO PARA LA UTILIZACIÓN DE ESPACIOS DEPORTIVOS MUNICIPALES, en el que se están incluidas las piscinas municipales, aprobado por el órgano municipal competente, y publicado en Boletín Oficial de Navarra número 158 de 8 de agosto de 2025.
En concreto, el artículo 22 del citado Reglamento, relativo a las normas de higiene, seguridad y utilización de las zonas de baño, establece la obligatoriedad de utilizar bañador adecuado para el acceso al agua, prohibiendo expresamente la utilización de prendas que no tengan la consideración de ropa de baño.
Artículo 22. Actitudes deportivas éticas básicas. –Para los vasos de natación (chapoteo, enseñanza y recreo):
1. Es obligatorio el uso de bañador. En este sentido, no estará permitido introducirse en el agua con cualquier otra prenda que no esté fijada al cuerpo y que no haga de bañador (camisetas, jersey, calcetines, gorrillas, ropa interior, etcétera), excepto cuando sea por prescripción médica y personas menores de seis años.
Queda prohibido el uso del bañador por debajo de la rodilla. El uso del neopreno se puede utilizar en el caso de acudir a los cursos de natación.
2. Es obligatorio el uso del gorro de baño por cuestiones de higiene y salubridad.
3. Es obligatorio ducharse antes de acceder a las zonas de baño por cuestiones de higiene, salubridad e incluso como potencial medida de prevención de cortes de digestión. Asimismo, se recomienda el uso de la ducha al abandonar el baño.
Debe señalarse que el término “burkini” no cuenta con una definición legal o reglamentaria específica en la normativa aplicable, tratándose de una denominación de uso común utilizada para referirse a una determinada modalidad de prenda de baño.
A efectos de la aplicación del Reglamento municipal, no resulta determinante la denominación atribuida a la prenda, sino sus características objetivas y su adecuación a las condiciones establecidas para el uso de las piscinas municipales, especialmente en lo relativo a la consideración de bañador, su longitud y el cumplimiento de las normas generales de higiene y salubridad. El burkini es una prenda que presenta como característica principal una mayor cobertura corporal respecto a los bañadores convencionales y habitualmente está compuesto de varias piezas.
La regulación municipal no responde a criterios relacionados con la apariencia, estética, origen, creencias o convicciones personales de las personas usuarias, sino exclusivamente a criterios objetivos vinculados al funcionamiento, higiene y seguridad de una instalación acuática de uso colectivo.
El Reglamento municipal no contiene ninguna referencia expresa al “burkini” ni establece una prohibición específica respecto a dicha prenda. La aplicación de la norma se realiza atendiendo a las características objetivas de la vestimenta utilizada, especialmente a su consideración como bañador y a la limitación relativa a su longitud, con independencia del motivo por el que una persona decida utilizarla.
En consecuencia, la actuación municipal se fundamenta en la aplicación de una norma general y objetiva, aplicable en igualdad de condiciones a todas las personas usuarias, con la finalidad de garantizar unas condiciones homogéneas de higiene, salubridad, seguridad y adecuado uso de las piscinas municipales, sin que exista una diferenciación basada en motivos religiosos, culturales o personales, eliminando toda vulneración del principio de igualdad alegado por la interesada.
No obstante lo anterior, este Ayuntamiento es consciente de que las normas reguladoras del uso de los espacios públicos deben permanecer adaptadas a la evolución social y a las nuevas realidades existentes, por lo que se procederá a analizar la regulación vigente desde una perspectiva de mejora continua, valorando, en su caso, la oportunidad de introducir aquellas modificaciones, si se considerasen oportunas, que permitan compatibilizar los criterios de higiene y seguridad de las instalaciones con el respeto a los principios constitucionales de igualdad, no discriminación y libertad personal.
Por todo lo expuesto, este Ayuntamiento considera que la actuación municipal objeto de la queja se ha llevado a cabo en aplicación del Reglamento vigente, mediante la aplicación de una norma general y objetiva, sin que exista una prohibición específica del “burkini” ni una actuación basada en motivos religiosos, culturales o personales, sino exclusivamente en el cumplimiento de las condiciones reglamentarias establecidas para el uso de las piscinas municipales.”
3. Como ha quedado reflejado, la queja tiene por objeto la prohibición del uso del burkini en las piscinas municipales de Corella, derivada de la previsión contenida en el Reglamento para la utilización de espacios deportivos municipales que prohíbe el uso de bañadores por debajo de la rodilla, y la posible incidencia de dicha prohibición en el principio de igualdad y no discriminación.
Debe señalarse que esta previsión fue introducida en el Reglamento aprobado definitivamente en 2025, que sustituyó al Reglamento para la utilización de espacios deportivos municipales publicado en el Boletín Oficial de Navarra número 184, de 24 de septiembre de 2013, en el que no figuraba una prohibición relativa a la longitud de los bañadores.
4. A efectos de delimitar el objeto de la presente consideración, debe precisarse qué se entiende por burkini en el supuesto examinado.
Según el diccionario de la lengua española de la Real Academia Española (RAE), el burkini se define como “traje de baño que cubre completamente el cuerpo y la cabeza de la mujer”.
Se trata de una prenda de baño de cuerpo entero específicamente diseñada para la práctica de actividades acuáticas, destinada a cubrir una mayor extensión del cuerpo que el bañador convencional. No se trata, por tanto, de ropa ordinaria o de calle utilizada para acceder al agua, sino de una modalidad de bañador específicamente concebida para la práctica de la natación o, en general, para el uso acuático.
Esta precisión resulta relevante porque el artículo 22 del Reglamento no prohíbe genéricamente el uso de prendas que cubran el cuerpo, sino que establece una prohibición atendiendo exclusivamente a la longitud del bañador, fijando como límite la rodilla.
5. El análisis de la cuestión debe partir del artículo 14 de la Constitución, que reconoce el derecho a la igualdad y proscribe toda discriminación por razón, entre otras circunstancias, de religión, así como del artículo 16.1, que garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto, sin más limitación en sus manifestaciones que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley.
Asimismo, el artículo 9.2 de la Constitución impone a los poderes públicos el deber de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas y de remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud.
Estos principios adquieren especial relevancia en una sociedad plural y diversa como la navarra, en la que conviven personas con distintas culturas, convicciones y formas de entender la práctica religiosa. El respeto a esta diversidad debe orientar la actuación de los poderes públicos, especialmente cuando la regulación de los espacios de uso público pueda incidir de manera particular en determinadas formas de vestir o de manifestar las propias convicciones.
En desarrollo de estos principios, la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, reconoce en su artículo 2 el derecho a la igualdad de trato y no discriminación con independencia, entre otras circunstancias, de la religión o las convicciones. Su apartado segundo establece que una diferencia de trato basada en alguna de las causas previstas legalmente solo puede quedar excluida de la consideración de discriminación cuando pueda justificarse objetivamente por una finalidad legítima y constituya un medio adecuado, necesario y proporcionado para alcanzarla.
Por su parte, el artículo 1.2 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, dispone que las creencias religiosas no pueden constituir motivo de desigualdad o discriminación ante la ley, y su artículo 2 reconoce el derecho a manifestar y practicar las propias creencias religiosas.
De este marco se desprende que las Administraciones públicas pueden establecer reglas generales para la utilización de sus instalaciones y establecer requisitos de vestimenta cuando respondan a finalidades legítimas, como la higiene, la salubridad o la seguridad. Ahora bien, cuando tales reglas puedan incidir en el ejercicio de un derecho fundamental, no basta con su aplicación formalmente general a todas las personas usuarias, sino que debe examinarse su justificación objetiva y su proporcionalidad.
6. En este sentido, la cuestión no consiste en determinar si el Ayuntamiento puede establecer normas relativas a la vestimenta en sus piscinas municipales, en ejercicio de la autonomía local reconocida en el artículo 140 de la Constitución, sino si la concreta prohibición de los bañadores por debajo de la rodilla responde a una finalidad legítima suficientemente acreditada y constituye una medida adecuada, necesaria y proporcionada para alcanzarla.
A este respecto, resulta significativo que el propio artículo 22 del Reglamento vincule expresamente determinadas exigencias de uso de las instalaciones con razones de higiene y salubridad, como ocurre con la obligatoriedad del gorro de baño o la exigencia de ducharse antes de acceder a las zonas de baño. Sin embargo, la prohibición de los bañadores por debajo de la rodilla no aparece acompañada de una justificación específica que permita conocer qué finalidad persigue ni por qué la longitud de la prenda constituye un criterio necesario para alcanzarla.
Esta circunstancia adquiere especial relevancia si se tiene en cuenta que el propio Reglamento permite el uso de trajes de neopreno en los cursos de natación, prendas que también cubren las piernas por debajo de la rodilla. Sin perjuicio de las diferencias técnicas que puedan existir entre unas prendas y otras, esta excepción pone de manifiesto la necesidad de que la prohibición se sustente en criterios objetivos relacionados con la finalidad perseguida por la norma.
En particular, si la finalidad es preservar la higiene, la salubridad o la seguridad de las piscinas, no resulta evidente que la mera longitud de la prenda constituya, por sí sola, un criterio directamente relacionado con tales objetivos.
7. Esta cuestión cobra especial relevancia porque la prohibición es susceptible de afectar al ejercicio de la libertad religiosa de mujeres que, por sus convicciones religiosas, utilizan el burkini como modalidad de vestimenta compatible con sus creencias. El burkini constituye una prenda específicamente diseñada para la práctica de actividades acuáticas y no se trata, por tanto, de ropa ordinaria o de calle utilizada para acceder al agua.
La prohibición no establece formalmente ninguna diferenciación por razón de religión y resulta aplicable con carácter general a todas las personas usuarias. Sin embargo, una medida aparentemente neutra puede producir en la práctica una desventaja particular respecto de quienes, por sus convicciones religiosas, utilizan este tipo de prenda.
En este sentido, el artículo 6.2 de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, define la discriminación indirecta como aquella que se produce cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros ocasionan o pueden ocasionar a una o varias personas una desventaja particular con respecto a otras por razón de alguna de las causas protegidas por la ley, entre ellas la religión o convicción. Por ello, aun cuando la prohibición del burkini se formule en términos generales y no contenga una diferenciación expresa por razón de religión, resulta relevante valorar si sus efectos prácticos pueden generar una desventaja particular para las mujeres que utilizan dicha prenda por motivos religiosos y, en consecuencia, si la medida puede incidir en el principio de igualdad y no discriminación.
En relación con el uso del burkini en piscinas de titularidad pública, no consta, en la jurisprudencia española, un pronunciamiento específico que haya resuelto la conformidad a Derecho de una prohibición de esta prenda en instalaciones municipales. La jurisprudencia existente se refiere, hasta la fecha, a supuestos distintos.
En el presente caso, resulta evidente que la prohibición es susceptible de afectar al ejercicio de la libertad religiosa, en la medida en que impide el uso de una determinada prenda que puede responder a las convicciones religiosas de quienes la utilizan. Procede valorar si una restricción que puede producir ese efecto se encuentra objetivamente justificada y resulta adecuada, necesaria y proporcionada desde la perspectiva del principio de igualdad y no discriminación. En este sentido, la mera referencia a la longitud del bañador, sin una explicación adicional sobre las razones que justifican la exclusión de las prendas por debajo de la rodilla, no permite apreciar, por sí sola, la necesidad y proporcionalidad de la medida.
8. En relación a lo anterior, debe atenderse al principio de proporcionalidad.
Una limitación que afecta, aunque sea indirectamente, al ejercicio de un derecho fundamental debe responder a una finalidad legítima; ser adecuada para alcanzar dicha finalidad; resultar necesaria, en el sentido de que no exista una medida menos restrictiva igualmente eficaz; y mantener una relación equilibrada entre el beneficio que persigue y el sacrificio que impone sobre los derechos e intereses afectados.
Aplicado al presente supuesto, no parece cuestionable que el Ayuntamiento de Corella pueda adoptar medidas destinadas a garantizar la higiene y seguridad de las piscinas. Lo que suscita dudas es que, para alcanzar tales objetivos, resulte necesario establecer un límite basado exclusivamente en que el bañador sobrepase o no la altura de la rodilla.
En particular, cabe plantearse si una regulación basada en las características objetivas de la prenda —que sea específicamente ropa de baño, que esté confeccionada con materiales adecuados para su utilización en el agua y que cumpla las restantes exigencias higiénico-sanitarias y de seguridad— permitiría alcanzar las mismas finalidades con una menor incidencia sobre el principio de igualdad y no discriminación.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que otros municipios próximos, como Cintruénigo, no contemplan expresamente una prohibición de los bañadores por debajo de la rodilla. Sin que esta circunstancia determine por sí misma la legalidad de la regulación de Corella, pone de manifiesto que existen otras opciones regulatorias para establecer las condiciones de uso de las piscinas municipales.
9. Finalmente, debe prestarse especial atención a la evolución normativa producida en el ámbito municipal.
El Reglamento actualmente vigente fue aprobado definitivamente en 2025 y sustituyó al Reglamento para la utilización de espacios deportivos municipales publicado en 2013. La documentación municipal consultada confirma que este último constituía la norma local básica reguladora de los espacios deportivos municipales de Corella.
La regulación de 2025 introduce expresamente la prohibición del uso del bañador por debajo de la rodilla, previsión que no se encontraba incorporada en la regulación anterior. En efecto, el artículo 22.1 quedaba redactado con la siguiente redacción literal:
“1. Es obligatorio el uso de bañador. En este sentido, no estará permitido introducirse en el agua con cualquier otra prenda que no esté fijada al cuerpo y que no haga de bañador (camisetas, jerseys, calcetines, gorrillas, etcétera), excepto cuando sea por prescripción médica.”
Mientras que actualmente, el artículo 22.1 queda configurado:
“1. Es obligatorio el uso de bañador. En este sentido, no estará permitido introducirse en el agua con cualquier otra prenda que no esté fijada al cuerpo y que no haga de bañador (camisetas, jersey, calcetines, gorrillas, ropa interior, etcétera), excepto cuando sea por prescripción médica y personas menores de seis años.
Queda prohibido el uso del bañador por debajo de la rodilla. El uso del neopreno se puede utilizar en el caso de acudir a los cursos de natación.”
La introducción de una nueva restricción respecto de la vestimenta de las personas usuarias exige, especialmente cuando puede incidir sobre derechos fundamentales, una justificación suficiente que permita conocer las razones que han llevado al Ayuntamiento a modificar el régimen anteriormente existente.
En el presente caso, de la regulación examinada no se desprende una justificación específica de por qué se ha establecido precisamente como límite la altura de la rodilla, ni por qué dicha limitación resulta necesaria para garantizar la higiene, salubridad o seguridad de los vasos.
A juicio de esta institución, la ausencia de una justificación específica adquiere especial relevancia al tratarse de una restricción que no existía en la regulación anterior y que tiene como efecto práctico impedir el uso de una determinada modalidad de bañador que, por sus características, está específicamente destinada a la práctica de la natación.
10. Por todo ello, esta institución considera que, si bien el Ayuntamiento dispone de margen para regular las condiciones de utilización de sus piscinas municipales, la prohibición analizada requiere una justificación objetiva suficiente, particularmente en cuanto a la necesidad de establecer la longitud de la rodilla como criterio determinante.
En consecuencia, se considera conveniente que el Ayuntamiento revise el artículo 22 del Reglamento, valorando si dicha prohibición resulta necesaria y proporcionada para alcanzar las finalidades de higiene, salubridad y seguridad perseguidas y teniendo en cuenta la posibilidad de establecer criterios objetivos vinculados a las características y aptitud de las prendas para el baño.
11. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Ayuntamiento de Corella que revise el artículo 22 del Reglamento para la utilización de espacios deportivos municipales, en lo relativo a la prohibición del uso de bañadores por debajo de la rodilla.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Corella informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2026 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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