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Transparencia y derecho a la información pública
Tema: Denegación de solicitud de corrección de errores de Orden Foral.
Impulso de derechos
Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local
Señor Consejero:
Con fecha de 1 de noviembre de 2013 tuvo entrada en esta institución un escrito presentado por don […] formulando una queja frente al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, por la desestimación de su solicitud de corrección de errores de la Orden Foral 239/2013, de 3 de julio, por la que se aprueba la nueva red de Oficinas del Área pertenecientes a dicho Departamento.
En concreto, denunciaba una vulneración de la legalidad vigente en cuanto al establecimiento de horarios por la aplicación automática a las oficinas auxiliares del Decreto Foral 13/2002, de 24 de junio, del Registro General, y falta de negociación previa con los sindicatos del nuevo horario establecido.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, y le solicité que me informara sobre las cuestiones planteadas en su queja.
Con fecha de 5 de diciembre de 2013, ha tenido entrada en esta institución el informe del Departamento, en el que se expresa lo siguiente:
“Con fecha 13 de noviembre 2013, el Defensor del Pueblo de Navarra se ha dirigido a este Departamento solicitando información acerca del escrito remitido por don […], mediante el que formula una queja frente al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local por la desestimación de la solicitud de corrección de errores de la Orden Foral por la que se aprueba la nueva red de oficinas del Área pertenecientes a este Departamento.
La mayor parte de las oficinas de la actual red de Oficinas de Área proviene de la transferencia realizada en 1998 de las oficinas de las Cámaras Agrarias del Estado a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra por medio del Real Decreto 1321/1997.
A través de la Ley Foral 4/1998, se creó la Cámara Agraria de Navarra como una corporación de derecho público bajo la tutela del Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación. En este sentido la ley indicaba que la Cámara tenía consideración de oficina pública, pudiendo recibir y tramitar la documentación relacionada con las competencias que ejerciera en virtud de la delegación.
El 12 de noviembre de 1998, el Parlamento de Navarra aprobó el Plan de atención a agricultores y ganaderos de Navarra, elaborado por el Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación. El objetivo del plan era lograr una integración racional de las oficinas recién transferidas dentro de la red ya existente de oficinas Comarcales. En dicho Plan, se analizaba la distribución de los clientes (identificados como personas dadas de alta en régimen agrario de la Seguridad Social a 31 de diciembre de 1996) y se justificaba la presencia de las oficinas en aquellos municipios que establecía el mencionado Plan de Atención. Por otra parte se determinaban las funciones de las oficinas y establecía el personal administrativo y técnico que debía estar presente en cada oficina.
Mediante Orden Foral de 7 de diciembre de 1998, del Consejero de Agricultura, Ganadería y Alimentación, se aprobó el calendario con los días y horas de atención a agricultores y ganaderos en las Oficinas de Área del Departamento.
Los cambios que han tenido lugar en el sector agrícola y ganadero a lo largo de los años, el envejecimiento de la población, los cambios en las políticas europeas, la irrupción de las nuevas tecnologías en la Sociedad y en la Administración en particular, la mejora de las carreteras y otros factores, llevaron a la Secretaría General Técnica de este Departamento a plantearse una reestructuración de dichas oficinas, con el objetivo a adaptar las mismas a la situación actual.
Por tal motivo, en febrero de 2012 el entonces Departamento de Desarrollo Rural, Industria, Empleo y Medio Ambiente inició, en colaboración con la Dirección General de Gobierno Abierto y Nuevas Tecnologías, el denominado
, que culminó con la entrada en vigor de la nueva red de oficinas de área el pasado 1 de julio de 2013, aprobada mediante Orden Foral 239/2013, de 3 de julio, del Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local.Proyecto de Modernización de las Oficinas de Área
Los horarios establecidos para la nueva red de Oficinas de Área son muy diversos y atienden a las necesidades actuales existentes en dichas oficinas, que se desprenden de los datos recogidos en el Proyecto de Modernización de la red de Oficinas de Área.
Teniendo en cuenta que los trabajadores adscritos a las Oficinas de Área tienen establecida la jornada general y atendiendo a que todas las oficinas de área son oficinas de atención al público, al objeto de unificar los horarios de las oficinas atendidas con horario de jornada completa se decidió establecer el mismo horario que regía en las Oficinas de Registro General.
Asimismo, a la hora de establecer los horarios de las oficinas, se ha tenido en cuenta la jornada laboral de los trabajadores. Tal es el caso de la oficina de Villafranca, cuyo horario de atención comienza a las 9 h. debido a que el trabajador que presta servicios en la misma dispone de jornada reducida en 1/6 de la jornada.
En cuanto a las oficinas de Registro General, disponen del horario que la Ley establece para dichas oficinas.
La Orden Foral 538/1995, de 29 de diciembre, del Consejero de Presidencia, por la que se establece el horario de atención al público con carácter general, en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, establece en su artículo 2.º que podrán establecerse horarios especiales o más amplios de atención al ciudadano que determinadas unidades y órganos deban aplicar por razón de la naturaleza de sus funciones.
La falta de motivación expresa en la propia Orden Foral 239/2013, de 3 de julio, del Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, sobre el establecimiento de horarios especiales de atención al público, se debe a que esta situación no resulta novedosa, sino que atiende a la situación establecida con anterioridad, en la que ya se venían realizando diferentes horarios en las distintas oficinas, tal y como quedaba recogido en la Orden Foral de 7 de diciembre de 1998, del Consejero de Agricultura, Ganadería y Alimentación, que establecía el calendario de atención a los agricultores y ganaderos de Navarra en las Oficinas de Área del Departamento.
La nueva red de Oficinas de Área se presentó el pasado 22 de mayo de 2013 al personal adscrito a la red de Oficinas de Área y a la Comisión de Personal. En dicha presentación se procedió a informar sobre el Proyecto de modernización de Oficinas de Área y se expuso la nueva red de oficinas, indicándose asimismo los horarios de atención.
Atendiendo a la situación de liberado sindical de don […] Fuentes, dado que su plaza es una de las pertenecientes a la red de Oficinas de Área y teniendo en cuenta que con motivo de la presentación a la Comisión de Personal el día 22 de mayo de 2013 iba a ser conocedor de la información correspondiente a su plaza en la reunión de presentación a dicha Comisión, el día 20 de mayo se citó a don […], en calidad de trabajador adscrito a la plaza 6616, para explicarle la nueva situación de su plaza.
En dicha reunión se expuso la nueva situación que afectaba a la Oficina de Área de Larraintzar, oficina a la que don […] tiene adscrita su plaza, indicando al trabajador el sistema de sustitución y los horarios establecidos para las oficinas de la zona, sin que mediara por parte del trabajador reclamación alguna en relación con los mismos.
Por otra parte, tras la presentación de la nueva Red de Oficinas de Área a la Comisión de Personal de Administración Núcleo, el día 23 de mayo de 2013 se remitió a la presidencia de dicha Comisión la información completa sobre la nueva red de Oficinas de Área, incluyendo el detalle de los horarios que iban a regir a partir del 1 de julio de 2013.
Dicha Comisión presentó alegaciones a la nueva redistribución de oficinas sin que el horario de atención al público fuera objeto de debate.
Asimismo, la nueva red de Oficinas de Área del Departamento fue un asunto tratado con anterioridad en la Mesa Sectorial de Administración Núcleo, con fecha 18 de marzo de 2013.
Don […] hace alusión en su escrito a lo establecido en el artículo 83.6 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, así como al artículo 37 del Estatuto Básico del Empleado Público. En ese sentido, cabe indicar que en este caso concreto no cabe negociación sobre el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo, dado que la nueva distribución de oficinas mantiene tanto la jornada laboral como el horario de trabajo que los trabajadores venían realizando con anterioridad. Por otra parte, las condiciones de trabajo del personal a partir de la puesta en marcha de la nueva red de oficinas no han variado, en tanto se trata de personal que venía realizando sustituciones en la red de oficinas con anterioridad.
En cuanto a la falta de negociación previa con los sindicatos sobre los nuevos horarios de las oficinas, no ha sido objeto de debate bien entendido que dichos horarios no afectan a la jornada de trabajo establecida para los trabajadores. Todas las sustituciones que se realizan en dichas oficinas se efectúan atendiendo a la jornada de trabajo general, sin que ello suponga modificación alguna en su horario de trabajo.
Por todo lo anteriormente expuesto, se confirma que los horarios establecidos para las Oficinas de Área en la Orden Foral 239/2013, de 3 de julio, del Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, no atienden en ningún caso a un error de la Administración, sino que son fruto de un estudio exhaustivo basado en la situación de las mencionadas oficinas.”
Conforme a la Orden Foral 239/2013, de 3 de julio, del Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, por la que se aprueba la nueva red de Oficinas de Área pertenecientes al Departamento, la distribución y horarios a partir del 1 de julio de 2013 es la siguiente:
| OFICINA PRINCIPAL | OFICINA AUXILIAR | HORARIO |
| Lunes a viernes - de 8:00 h. a 14:30 h | ||
| Elizondo | Doneztebe/Santesteban | Lunes y jueves - de 8:00 h. a 14:30 h. |
| Lesaka | Martes - de 11:00 h. a 14:00 h. | |
| Lunes a viernes - de 8:00 h. a 14:30 h. | ||
| Irurtzun | Larraintzar – Ultzama | Miércoles y viernes - de 8:00 h. a 14:30 h. |
| Lekunberri | Martes y jueves - de 8:00 h. a 14:30 h. | |
| Lakuntza | Lunes - de 8:00 h. a 14:30 h. | |
| Lunes a viernes - de 8:00 h. a 14:30 h | ||
| Aoiz | Lunes a viernes - de 8:00 h. a 11:30 h | |
| Sangüesa | Ochagavía | Lunes, miércoles y viernes - de 12:00 h. a 14:30 h. |
| Roncal | Jueves - de 12:00 h. a 14:30 h. | |
| Aribe | Lunes, miércoles y viernes - de 12:00 h. a 14:30 h. | |
| Lunes a viernes - de 8:00 h. a 14:30 h. | ||
| Estella/Lizarra | Los Arcos | Lunes, miércoles y viernes - de 8:00 h. a 14:30 h. |
| Mendavia | Martes y jueves - de 8:00 h. a 14:30 h. | |
| Lunes a viernes - de 8:00 h. a 14:30 h. | ||
| Tafalla | Villafranca | Lunes y jueves - de 9:00 h. a 14:30 h. |
| Lunes a viernes - de 8:00 h. a 14:30 h. | ||
| Tudela | Cadreita | Martes - de 8:00 h. a 14:30 h. |
| Cortes | Miércoles - de 8:00 h. a 14:30 h. | |
| San Adrián | Lunes a viernes - de 8:00 h. a 14:30 h. | |
| Viana | Lunes a viernes - de 8:00 h. a 14:30 h. | |
| Pamplona | Lunes a viernes - de 8:00 h. a 14:30 h. |
El autor de la queja denuncia que el horario de 8 a 14,30 horas fijado en la Orden Foral 239/2013, de 3 de julio, para las oficinas auxiliares ha sido un error al establecer para las mismas el horario de las oficinas del Registro General, y que debió establecerse el horario regulado con carácter general para la atención al público previsto en la Orden Foral 538/1995, de 29 de diciembre, o, en su caso, haber motivado el horario especial establecido en la referida Orden Foral. Además, también denuncia la falta de negociación con los sindicatos del nuevo horario establecido para las oficinas auxiliares; negociación que entiende que resulta obligada conforme al artículo 83.6 del Decreto Foral 251/1993, de 30 de agosto, y al artículo 37 de la Ley 7/2007, de 12 de abril.
Por su parte, el informe del Departamento señala, en síntesis, que los horarios establecidos para la nueva red de Oficinas de Área son diversos y atienden a las necesidades existentes en dichas oficinas según los estudios realizados. Afirma que no se ha producido un cambio de horarios, ya que la Orden Foral de 7 de diciembre de 1998 aprobó el calendario de los días y horas de atención al público, y la nueva situación generada por la Orden Foral 239/2013, de 3 de julio, no resulta novedosa, sino que atiende a la ya establecida con anterioridad, tal como quedaba recogido en la citada Orden Foral de 7 de diciembre de 1998, por lo que no era necesaria motivación alguna. Respecto de la falta de negociación con los sindicatos, se indica que no era necesaria, toda vez que se ha mantenido tanto la jornada laboral como el horario que se venían realizando con anterioridad, y que los nuevos horarios de oficinas no afectan a la jornada de trabajo establecida con los trabajadores.
Entrando en el examen de la queja, en lo que respecta al cambio de horario, de entrada, esta institución ve oportuno señalar que todo indica que no ha habido, como afirma el autor de la queja, un error
en la aplicación de la normativa, sino que el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, haciendo uso de su potestad de autoorganización a efectos de la modernización de determinados servicios administrativos, en este caso ha diseñado una nueva red de Oficinas de Área fijando los horarios para cada una de ellas, y que dichos horarios no son una mera aplicación errónea del horario establecido normativamente para las oficinas del Registro General, sino que son el resultado de los estudios realizados para la modernización de la red de Oficinas de Área.
Sin embargo, no se aprecia como acertada la afirmación del Departamento de que no se ha producido un cambio de horarios, puesto que la referida Orden Foral de 7 de diciembre de 1998, publicada en el BON, núm. 11 de 25 de enero de 1999, estableció el calendario de días a la semana de atención de las Oficinas de Área, pero no estableció el concreto horario diario de cada una de ellas. En consecuencia, al no tener establecido un singular horario de atención al público, ha de entenderse que era de aplicación a tales oficinas la Orden Foral 538/1995, de 29 de diciembre, del Consejero de Presidencia, que estableció, con carácter general, para el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos, un horario de atención al público de 8,30 horas a 14,30 horas. Por tanto, cabe concluir que la Orden Foral 239/2013, de 3 de julio, en contra de lo afirmado por el Departamento en su informe, al fijar un horario general de 8:00 horas a 14:30 horas, altera el horario por el que se regían esas oficinas hasta dicha Orden Foral.
Cierto que el artículo 2 de la Orden Foral 538/1995, de 29 de diciembre, contempla la posibilidad de establecer horarios especiales o más amplios de atención al ciudadano en determinadas unidades u órganos en razón de la naturaleza de sus funciones. Pero, como afirma el autor de la queja, la Orden Foral 239/2013, de 3 de julio, debió explicar y motivar en su exposición de motivos, extremo que no hace, las razones que justificaban esa ampliación horaria de las Oficinas de Área sobre la que tenían hasta ese momento y que era coincidente con el régimen general aplicable a todos los funcionarios y empleados públicos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Sobre la necesidad de motivación de las decisiones administrativas, cabe traer a colación la STS de 4 de abril de 2012 –RJ/2012/5175-, en la que afirma que la exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2001 (-RJ 2001, 5868-) , a la finalidad de que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión
.
Respecto a la falta de negociación con los sindicatos del nuevo horario establecido para las oficinas auxiliares, el artículo 83.6 del Texto Refundido del Estatuto de Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, determina que serán objeto de negociación, entre otras, todas las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo de los empleados públicos, y, a criterio de esta institución, el horario de atención al público formaría parte de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, bien como elemento con sustancia propia, bien como elemento que forme parte de la jornada laboral y, sobre todo, del horario de trabajo.
Asimismo, el párrafo in fine del artículo 83.7 del Estatuto del Personal mencionado dispone que cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización puedan tener repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, será preceptiva la consulta a las organizaciones sindicales presentes en las Mesas de negociación
.
Aduce el Departamento en su informe que, como no se produjo cambio de horarios de trabajo, no era necesario negociar esa concreta cuestión. Sin embargo, por lo razonado hasta ahora, esta institución considera que sí se produjo un cambio de horarios en la atención al público que puede tener repercusión
sobre las condiciones de trabajo de los empleados en las Oficinas de Área, quienes ven como su horario de atención obligada al público se ve ampliado sin justificación expresa en media hora los días de atención al público, media hora más que la que corresponde a los empleados públicos con carácter general, por lo que esta concreta cuestión debería haberse negociado o, cuando menos, consultado a las organizaciones sindicales presentes en las Mesas de negociación, como prescribe el artículo 83.7 citado, si se entendía que no era objeto de negociación.
En consecuencia con lo razonado, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, he creído pertinente formular al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, la siguiente recomendación:
Recomendar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que negocie en la Mesa de Negociación correspondiente (o, cuando menos, someta a consulta de las organizaciones sindicales presentes en dicha Mesa de Negociación, si entiende que no es preceptivamente objeto de negociación) la ampliación del horario de atención al público de las Oficinas de Área que se contempla en la Orden Foral 239/2013, de 3 de julio, justificando de manera expresa y conveniente las razones que fundamenten dicha ampliación y su diferencia respecto al horario común de atención al público establecido con carácter general por el Departamento de Presidencia (Orden Foral 538/1995, de 29 de diciembre) para toda la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, dispone del plazo máximo de dos meses para comunicarme, como es preceptivo, si acepta esta recomendación y, en su caso, las medidas adoptadas o a adoptar al respecto.
Atentamente y queda a la espera de su respuesta,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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