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Urbanismo y Vivienda
Tema: La falta de contestación del Ayuntamiento de Bera a una solicitud de retirada de un muro.
Alcalde de Bera
Señor Alcalde:
1. El 19 de marzo de 2025 esta institución recibió un escrito del señor don (…) mediante el que formulaba una queja por la falta de respuesta a un escrito y la falta de retirada de un muro.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Bera, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 15 de abril de 2025 se recibió el informe remitido, que fue incorporado al expediente.
3. En esencia, las cuestiones objeto de la presente queja tienen su origen en los siguientes hechos:
a) El 12 de septiembre de 2022 el promotor de la queja presentó una declaración responsable de obra menor para la construcción de una perrera de quince metros cuadrados en la parcela (…) del catastro municipal de Bera.
b) A fin de facilitar el acceso rodado a la perrera, el 14 de septiembre de 2022 presentó una solicitud para acondicionar el camino público carreteril que lleva a la parcela en que aquélla se ubica, comprometiéndose expresamente a que las actuaciones de acondicionamiento no causarían perjuicios a los propietarios de las fincas colindantes al camino.
c) Realizadas dichas actuaciones, las titulares de las parcelas (…) comenzaron a presentar diversas reclamaciones ante el Ayuntamiento de Bera, en las venían a denunciar que las actuaciones de acondicionamiento les habían causado una serie de perjuicios y daños.
d) A la vista de dichas denuncias, el alcalde de Bera se personó en la zona y verificó que cuanto decían las titulares de las parcelas (…) era cierto.
e) A modo de reparación y con el objetivo de evitar que hubiera más problemas, el Ayuntamiento autorizó la retirada de un seto que había sido dañado por las actuaciones de acondicionamiento, así como acordó la construcción de un murete en la línea divisoria entre las parcelas y el camino público carreteril.
Según sostiene el interesado, que ya presentó otra queja ante esta institución sobre la misma cuestión, pero en dicha ocasión dirigida contra el Departamento de Cohesión Territorial (expediente Q24/1147), el murete sería contrario a la legalidad urbanística y, por tanto, debería ser retirado.
Ello lo habría solicitado al Ayuntamiento de Bera en una instancia el 24 de octubre de 2024, a la cual, en el momento de la presentación de la queja, pese al tiempo transcurrido, todavía no se habría dado una respuesta expresa y motivada.
Por tanto, a efectos de resolver la presente queja, procede distinguir dos cuestiones: por un lado, una de índole formal, que estaría vinculada a la falta de respuesta a la instancia de 24 de octubre de 2024; y, por otro lado, otra de índole material, que estaría relacionada con la legalidad propiamente del murete.
4. En relación con la primera de las cuestiones cabe señalar que el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de las Administraciones Públicas de “dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”.
Respecto a las coordenadas temporales en que debe realizarse esta tarea de resolución y notificación, el apartado 2 del mismo artículo prevé que el “plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”. Asimismo, el apartado 3 añade que, cuando “las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses”.
En término análogos se manifiesta el artículo 318 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra, en relación con las peticiones que se dirijan a las Entidades locales en materias de su competencia.
Teniendo esto en cuenta, en la medida en que, según se desprende de la información obrante en el expediente, la instancia de 24 de octubre de 2024 no fue atendida expresa y motivadamente hasta el 24 de abril de 2025, esta institución estima oportuno recordar al Ayuntamiento de Bera su deber legal de atender en tiempo y forma los escritos de la ciudadanía.
5. En relación con la segunda de las cuestiones esta institución estima que, contrariamente a lo que podría colegirse del informe remitido por el Ayuntamiento, el hecho de que la construcción del murete tuviera por finalidad resolver los problemas ocasionados por las actuaciones de acondicionamiento llevadas a cabo por el interesado no conlleva que el murete se ajuste a la legalidad vigente, ni que el interesado carezca de legitimidad para denunciar una posible ilegalidad urbanística y, en virtud de ello, solicitar la adopción de medidas correctoras.
A la vista de la información obrante en el expediente, por los motivos que se expondrán a continuación, esta institución estima que, tal y como señaló el Departamento de Cohesión Territorial en un informe sobre la cuestión de 28 de enero de 2025, existen elementos de juicio suficientes como para considerar que el murete no se adapta a la legalidad urbanística vigente.
6. El régimen del suelo no urbanizable se contempla en los artículos 108 y siguientes del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Foral de ordenación del territorio y urbanismo.
Dado que las normas que conforman dicho régimen tienen carácter de mínimas y básicas, el artículo 109 del Decreto Foral Legislativo 1/2017 expresamente prevé que las Entidades locales pueden “establecer condiciones de protección superiores para zonas específicas del suelo no urbanizable, en razón de las específicas condiciones y características del territorio al que se refieran” (énfasis añadido).
Por tanto, mediante los instrumentos de planeamiento las Entidades locales podrán incrementar el régimen de protección del suelo no urbanizable, pero no disminuirlo.
7. El artículo 111 del Decreto Foral Legislativo 1/2017 prevé las actividades prohibidas e incompatibles con el suelo no urbanizable, estableciéndose en el segundo de sus apartados lo siguiente:
“Para los caminos públicos y para los itinerarios de interés, como las vías pecuarias o el Camino de Santiago, que no tengan delimitada zona de servidumbre en su normativa específica, se establece una zona de servidumbre de tres metros medidos desde el borde exterior de dichos caminos.
En dicha zona quedan prohibidas:
a) La contención y movimientos de tierras que estén vinculados a la implantación de actividades o usos constructivos, a actividades extractivas o a la implantación de vertederos de residuos.
b) Las actividades constructivas, salvo las infraestructuras que requerirán autorización”.
En el presente caso, no cabe duda de que entre el murete y el borde del camino carreteril no existe un margen de tres metros, por lo que el interesado y el Departamento de Cohesión Territorial argumentan que vulneraría esta disposición normativa.
A este respecto, el Ayuntamiento de Bera aduce que en el artículo 33 de sus normas del suelo no urbanizable, que forman parte de su Plan Municipal, que fue publicado en el Boletín Oficial de Navarra número 129, de 27 de octubre de 2004, se prevé lo siguiente:
“Se establece para caminos públicos no sujetos al régimen de protección de la Ley Foral de Defensa de las Carreteras, una zona de servidumbre de tres metros, medidos desde el borde exterior de dichos caminos, en la que se aplicará el siguiente régimen de protección:
a) Actividades no constructivas. Quedan prohibidas la explotación minera, la extracción de gravas y arenas, las canteras y la corta a hecho.
Podrán autorizarse el resto de actividades que impliquen movimientos de tierras.
El resto de actividades quedan permitidas.
b) Actividades constructivas. Podrán autorizarse las infraestructuras.
Quedan prohibidas todas las demás.
No se permiten los cierres de parcela, sean del material y diseño que sean a menos de 3 metros del borde del camino. Excepcionalmente podrán autorizarse por el Ayuntamiento siempre que se especifique que el cierre en caso de petición municipal será levantado a costa del propietario (a precario)” (énfasis añadido).
De este modo, el Ayuntamiento de Bera vendría a defender que, de acuerdo con su planeamiento, el murete sería legal, ya que, aunque esté a menos de tres metros del borde del camino, ha sido autorizado por la Entidad local.
8. En opinión de esta institución la argumentación del Ayuntamiento de Bera no puede prosperar.
En la medida en que el artículo 109 se refiere expresamente a las normas de planeamiento urbanístico como normas que pueden mejorar pero no empeorar el régimen del suelo no urbanizable previsto en el Decreto Foral Legislativo 1/2017, resulta imposible sostener que, al hablar de “normativa específica” en el artículo 111.2 como fuente de un régimen específico potencialmente menos protector, el legislador se estuviera refiriendo al planeamiento urbanístico, pues ello dejaría sin contenido el artículo 109.
Por ello, esta institución entiende que entre el artículo 33 de las normas del suelo no urbanizable del Ayuntamiento de Bera y el artículo 111 del Decreto Foral Legislativo 1/2017 se plantea una antinomia que, de acuerdo con el principio de jerarquía normativa, se debe resolver a favor de la aplicación del Decreto Foral Legislativo 1/2017, conforme al cual el murete es contrario a la legalidad urbanística vigente.
9. Por otro lado, el informe del Departamento de Cohesión Territorial apunta otras dos posibles irregularidades, respecto de las cuales el Ayuntamiento de Bera no señala nada en su informe.
La primera de ellas es la falta de adaptación al ambiente del murete, i.e., su posible contravención del artículo 86 del Decreto Foral Legislativo 1/2017.
La segunda de ellas es el hecho de que se trate de un murete de hormigón visto, lo que entraría en conflicto con el artículo 12 de las normas del suelo no urbanizable del Ayuntamiento de Bera, que dispone lo siguiente:
“En todo el suelo no urbanizable quedan prohibidos los muros de hormigón visto. Se podrán realizar con acabado en mampostería de piedra, escolleras, y prefabricados especiales para la plantación de especies vegetales, y no podrá exceder de 1,5 m de altura.
Cuando se pretenda construir en pendiente el edificio deberá estar embebido en la pendiente del terreno” (énfasis añadido).
A la vista de la información obrante en el expediente y, en especial, de las fotografías del murete objeto de controversia, esta institución considera que, si bien, por la dificultad de objetivarla, la primera de dichas irregularidades podría ser cuestionable, la segunda resulta irrefutable.
Por tanto, incluso en el supuesto en que se admitiese la aplicabilidad del artículo 33 de las normas de suelo no urbanizable del Ayuntamiento de Bera como normativa específica y, por ende, admitiésemos la inaplicabilidad del artículo 111.2 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, el murete seguiría siendo ilegal, pues contravendría al menos el artículo 12 de dichas normas.
Por ello, esta institución estima oportuno recomendar al Ayuntamiento de Bera que revise la legalidad del murete objeto de controversia y, en su caso, adopte las medidas necesarias para restaurar la legalidad vigente.
10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Ayuntamiento de Bera su deber legal de atender en tiempo y forma los escritos de la ciudadanía.
b) Recomendar al Ayuntamiento de Bera que revise la legalidad del murete objeto de controversia y, en su caso, adopte las medidas necesarias para restaurar la legalidad vigente.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Bera informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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