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Trafikoa eta bide-segurtasuna
Gaia: La disconformidad de la autora de la queja con la imposición de varias sanciones en materia de tráfico por acceder a una zona de acceso controlado sin autorización y con la falta de notificación de los correspondientes expedientes sancionadores.
Alcalde de Pamplona/Iruña
Señor Alcalde:
1. El 16 de noviembre de 2023 esta institución recibió un escrito de la señora doña (…) mediante el que formulaba una queja por la imposición de varias sanciones en materia de tráfico por acceder a una zona de acceso controlado sin autorización y por la falta de notificación de los correspondientes expedientes sancionadores.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 1 de febrero de 2024 se recibió el informe remitido, que fue incorporado al expediente.
3. A la vista de la información obrante en el expediente cabe concluir que:
a) Con ocasión de la dirección de una obra durante los meses de agosto, septiembre y octubre de 2022 en un inmueble sito en la calle Compañía de Pamplona/Iruña, la interesada presentó una solicitud de acceso al Casco Antiguo, que, de acuerdo con el correo electrónico remitido desde la dirección “plandeamabilización@pamplona.es”, fue autorizada el 1 de agosto de 2022.
b) Al no haber, según indica el Ayuntamiento en su informe, formalizado correctamente dicha solicitud de autorización, cada visita en coche a la obra por parte de la interesada deparó una denuncia por una supuesta infracción tipificada en el artículo 53.1 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
De este modo, con el mismo hecho denunciado –“No obedecer una señal de circulación prohibida (Acceder a la Zona de Acceso Controlado-Casco Antiguo careciendo de autorización)”–, la misma calificación –“infracción leve”– y mismo precepto infringido –el artículo 53.1 del Real Decreto Legislativo 6/2015–, se formularon las siguientes denuncias:
1) Por hechos acaecidos el 5 de agosto de 2022, a las 10:35, se formuló la denuncia número 2022/927401, que fue notificada el 14 de octubre de 2022;
2) Por hechos acaecidos el 30 de agosto de 2022, a las 10:08, se formuló la denuncia número 2022/930870, que fue notificada el 14 de octubre de 2022;
3) Por hechos acaecidos el 6 de septiembre de 2022, a las 8:37, se formuló la denuncia número 2022/931844, que fue notificada el 14 de octubre de 2022;
4) Por hechos acaecidos el 15 de septiembre de 2022, a las 15:30, se formuló la denuncia número 2022/933495, que fue notificada el 14 de octubre de 2022;
5) Por hechos acaecidos el 23 de septiembre de 2022, a las 9:01, se formuló la denuncia número 2022/934358, que fue notificada el 14 de octubre de 2022;
6) Por hechos acaecidos el 26 de septiembre de 2022, a las 8:12, se formuló la denuncia número 2022/934563, que fue notificada electrónicamente el 21 de octubre de 2022;
7) Por hechos acaecidos el 3 de octubre de 2022, a las 9:17, se formuló la denuncia número 2022/935506, que fue notificada electrónicamente el 7 de noviembre de 2022; y,
8) Por hechos acaecidos el 4 de octubre de 2022, a las 9:12, se formuló la denuncia número 2022/935635, que fue notificada electrónicamente el 7 de noviembre de 2022.
c) El 7 de noviembre de 2022, con número de registro 92188, la interesada presentó un escrito identificándose como la conductora del vehículo y solicitando la anulación de las ocho denuncias.
d) Con el mismo hecho denunciado –“No identificar al infractor”–, la misma calificación –“infracción muy grave”– y mismo precepto infringido –artículo 11.1.a) del Real Decreto Legislativo 6/2015–, el 3 de febrero de 2023 se formularon dos denuncias: por un lado, una con número 2022/935506; y, por otro lado, otra con número 2022/935635.
Ambas denuncias fueron notificadas electrónicamente el 23 de mayo de 2023.
e) Con fecha 18 de abril de 2023 se emitieron seis providencias de apremio por un importe individual de 104,90 euros y un importe total de 629,90 euros, correspondientes respectivamente a las denuncias número 2022/927401, 2022/930870, 2022/931844, 2022/933495, 2022/934358 y 2022/934563.
f) El 30 de mayo de 2023, con número de registro 48487, la interesada presentó un escrito en el que solicitaba la anulación de las denuncias de 3 de febrero de 2023 por haberse identificado como conductora el 7 de noviembre de 2022.
f) El 19 de octubre de 2023, con números de registro de salida 249947/2023 y 249948/2023, se efectúan sendos escritos mediante los que, con un mismo texto, se desestiman “los recursos de reposición que figura en la relación número 23 que obra en el expediente (…) ya que los actos administrativos recurridos se ajustan a la normativa aplicable”.
Entre los recursos referidos en dicha relación de recursos de reposición se encuentran los presentados por la interesada el 30 de mayo de 2023.
Esta resolución fue notificada electrónicamente el 19 de octubre de 2023.
4. Teniendo en cuenta esta base fáctica y considerando que el Ayuntamiento señala en su informe que, junto a éste, remitía una copia de los expedientes derivados de las denuncias, que, por otro lado, coinciden con los documentos aportados por la interesada con su escrito de queja, esta institución considera que la tramitación de las denuncias objeto de controversia presenta diversas irregularidades formales y materiales, las cuales se proceden a examinar a continuación.
5. Dando por bueno que la interesada no hubiera realizado correctamente la solicitud de autorización de acceso al Casco Antiguo, esta institución considera que, atendiendo a la normativa vigente, el presente caso es un ejemplo prototípico de infracción continuada, por lo que, en lugar de a ocho infracciones, debería haber dado lugar a la atribución de una única infracción.
Como es sabido, en el ámbito penal, la institución del delito continuado tiene su origen en la obra de juristas italianos del siglo XVI y XVII como Claro (Receptarum sententiarum. Opera Omnia sive practica, civiles atque criminales) y Farinacci (Praxis et theoricæ criminalis), quienes, tomando como base una institución ya reconocida en la obra de los posglosadores y buscando eludir la condena a muerte del condenado en tres ocasiones por hurto, defendían que la comisión de una misma infracción por una misma persona en unas determinadas circunstancias debía tratarse como una única infracción y no como diversas infracciones.
Así, en relación con la figura del delito continuado, que está reconocida en el artículo 74 de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, el Tribunal Supremo ha establecido reiteradamente (entre otras, Sentencia 2886/2013, de 23 de abril, FJ 6) que para su estimación es necesario que exista:
a) Una pluralidad de hechos diferenciables entre sí;
b) Un único dolo que implique una única intención;
c) Una unidad de precepto penal vulnerado, o al menos que sean preceptos semejantes, lo que exterioriza una unidad o semejanza del bien jurídico atacado;
d) Homogeneidad en el “modus operandi”; e,
e) Identidad en el sujeto infractor.
En línea con la Ley Orgánica 10/1995, la normativa también reconoce la continuidad en relación con las infracciones administrativas. Así, mientras el artículo 29.6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, señala que será “sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión”, el artículo 63.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, señala que no “se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo”.
Como ya se ha apuntado, en opinión de esta institución, en el presente caso, resulta incuestionable que las infracciones atribuidas a la interesada deberían haber sido tratadas como una única infracción continuada, ya que:
a) Se trata de infracciones derivadas de diversas acciones que tuvieron lugar en un corto periodo de tiempo comprendido entre el 5 de agosto y el 4 de octubre de 2022;
b) Las acciones objeto de reproche son idénticas y residenciables en un mismo precepto sancionador;
c) Las acciones se desarrollaron observando un mismo “modus operandi”: el acceso a la zona de acceso restringido bajo la premisa de que, de acuerdo con lo que se le había indicado en el correo electrónico de 1 de agosto de 2022, dicho acceso estaba autorizado;
d) Las acciones se cometieron por la misma persona; y,
e) Los procedimientos sancionadores correspondientes a los hechos que tuvieron lugar el 30 de agosto, 6 de septiembre, 15 de septiembre, 23 de septiembre, 26 de septiembre, 3 de octubre y 4 de octubre de 2022 se iniciaron cuando todavía el inicio del expediente sancionador correspondiente a los hechos de 5 de agosto de 2022 todavía no había sido siquiera notificado a la interesada.
6. Por otro lado, esta institución considera que la calificación de los hechos contenida en las diez denuncias resulta errónea.
El artículo 53.1 del Real Decreto Legislativo 6/2015 no constituye un tipo sancionador, sino que se limita a regular la señalización, sin prever en su articulado una sanción por el incumplimiento de lo previsto en él.
Lo mismo ocurre con el artículo 11.1.a) del Real Decreto Legislativo 6/2015, que se circunscribe a establecer la obligación del titular de un vehículo de facilitar a la Administración la identidad del conductor del vehículo en el momento de cometerse la infracción.
En este sentido, el Real Decreto Legislativo 6/2015 es claro al establecer la regulación de su régimen sancionador en su título V, definiéndose las conductas susceptibles de ser consideradas infracciones leves y muy graves, que son las supuestamente atribuidas a la interesada, en los artículos 75 y 77.
7. Asimismo, en opinión de esta institución, resulta difícilmente comprensible que, habiendo la interesada presentado un escrito el 7 de noviembre de 2022 en el que, a efectos de las ocho primeras denuncias, se identificaba como la conductora del vehículo, el 3 de febrero de 2023 se le denunciara precisamente por no haberse identificado como la conductora del vehículo de cara únicamente a dos de dichas denuncias, las correspondientes a los hechos ocurridos el 3 y 4 de octubre de 2022.
Lo lógico es que, en la medida en que la identificación como conductora del vehículo ha sido estimada de cara a las seis primeras denuncias, también lo hiciera de cara a las dos últimas, especialmente cuando el escrito de 7 de noviembre de 2022 no solamente es posterior a estas dos denuncias, sino porque, además, en él se hace mención expresa a aquéllas.
8. Derivado de lo anterior, la interesada presentó el 30 de mayo de 2023 un escrito alegando que ella ya se había identificado como la conductora el 7 de noviembre de 2022.
El Ayuntamiento calificó ese escrito de alegaciones como sendos recursos de reposición frente a las denuncias de 3 de febrero de 2023 y, mediante una resolución genérica destinada a resolver los recursos de la interesada y de otros ciudadanos, se limitaba a señalar que dichos recursos habían sido desestimados porque los actos recurridos se ajustaban a la normativa aplicable.
En opinión de esta institución, esta resolución incurre en dos irregularidades:
a) Desde una perspectiva material, carece de la motivación que, conforme al artículo 35.1.b) de la Ley 39/2015, resulta exigible a la resolución de un recurso, pues carece de una fundamentación fáctica y jurídica que permita comprender la decisión de la Administración. Así, en este caso, no se sabe qué argumentos llevan a la Administración a concluir que el escrito de 7 de noviembre de 2022 no sirve para identificar a la interesada como conductora de cara a las denuncias derivadas de los hechos ocurridos el 3 y 4 de octubre de 2022.
b) Desde una perspectiva formal, asumiendo que las alegaciones de la interesada de 30 de mayo de 2023 pudieran ser calificadas como recursos de reposición, su resolución se habría producido de forma extemporánea, ya que, mientras el artículo 124.2 de la Ley 39/2015 en relación con los artículos 21 de la Ley 39/2015 y 318 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, prevé un plazo máximo de un mes para resolver los recursos de reposición y notificar su resolución, en el presente caso entre la interposición del recurso y su resolución habría transcurrido casi cinco meses.
9. Esta institución tampoco comprende la tramitación que se ha llevado a cabo por el Ayuntamiento de las cinco denuncias en relación con las cuales el 18 de abril de 2023 se emitieron las correspondientes providencias de apremio.
El 7 de noviembre de 2022 la interesada presentó alegaciones frente a las ocho primeras denuncias y no consta en ninguno de los expedientes derivados de dichas denuncias una resolución desestimatoria de dichas alegaciones.
De hecho, de la información obrante en el expediente parece desprenderse que, en seis de las ocho primeras denuncias, al emitirse el 18 de abril de 2023 las correspondientes providencias de apremio, se habría pasado a la fase ejecutiva sin haber siquiera resuelto desestimar las alegaciones planteadas frente a las denuncias de las que derivarían las cuantías apremiadas.
10. Teniendo en cuenta cuanto se ha expuesto hasta ahora, esta institución estima oportuno recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña la adopción de las medidas precisas para dejar sin efecto los procedimientos sancionadores derivados de las denuncias formuladas contra la interesada.
11. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que adopte las medidas precisas para dejar sin efecto los procedimientos sancionadores derivados de las denuncias formuladas contra la interesada con números 2022/927401, 2022/930870, 2022/931844, 2022/933495, 2022/934358, 2022/934563, 2022/935506 y 2022/935635.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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