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Gaia: La disconformidad de una asociación de agricultores y ganaderos de Navarra con el contenido y falta de publicación oficial de la Orden Foral 58/2025, de 5 de agosto, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se prohíbe temporalmente en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra la realización en suelo no urbanizable de determinadas actividades, como medida extraordinaria para la prevención de riegos forestales.
Consejera de Interior, Función Pública y Justicia
Señora Consejera:
1. El 8 de agosto de 2025 esta institución recibió una queja de (…) referente al contenido y falta de publicación oficial de la Orden Foral 58/2025, de 5 de agosto, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se prohíbe temporalmente en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra la realización en suelo no urbanizable de determinadas actividades, como medida extraordinaria para la prevención de riegos forestales.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“I.- Con fecha 5 de agosto de 2025, se acordó la activación del Plan especial de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales de la Comunidad Foral de Navarra (INFONA), en su SITUACIÓN OPERATIVA 2, como consecuencia de la situación climatológica y el incendio originado en la zona de Obanos, Muruzábal y Enériz. El citado Plan tiene por objeto dar una respuesta eficaz del conjunto de las Administraciones Públicas ante situaciones de emergencia por incendios forestales asegurando la aportación de los medios y recursos cuando lo requieran. En concreto establece la organización y procedimientos de actuación de los recursos y servicios cuya titularidad corresponde a la Comunidad Foral de Navarra. Este Plan pretende recoger la acción del Gobierno de Navarra para hacer frente, de forma ágil y coordinada a las posibles emergencias por incendios forestales con la finalidad de evitar daños, rescatar y proteger a las personas y bienes, velar por la seguridad ciudadana y satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada así como determinar los riesgos del territorio y plantear una serie de medidas y acciones encaminadas a evitar o mitigar los posibles impactos adversos de los riesgos y amenazas de la emergencia.
II.- La situación de grave riesgo provocada por el incendio forestal, se vio agravada por las condiciones meteorológicas lo que exigió la adopción de medidas de carácter extraordinario e inmediatas para limitar las actividades que pudieran ocasionar la aparición de nuevos focos de incendio. De acuerdo con lo anterior y al amparo de lo dispuesto en los artículos 9, 19 y 32 de la Ley Foral 8/2005, de 1 de julio, de Protección Civil y Atención de Emergencias de Navarra y en el artículo 17.bis de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, se dictó la Orden Foral 58/2025, de 5 de agosto, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se prohibía temporalmente en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra, la realización en suelo no urbanizable de actividades agrícolas, forestales y de cualquier otra naturaleza que utilizasen el fuego o maquinaria o equipos cuyo funcionamiento resultase susceptible de generar incendios forestales mediante deflagraciones, chispas o descargas eléctricas.
III.- Con fecha 6 de agosto de 2025, se mantenía activado el Plan especial de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales de la Comunidad Foral de Navarra (INFONA), en su SITUACIÓN OPERATIVA 2, pero el incendio originado en la zona de Obanos, Muruzábal y Enériz se encontraba controlado, lo que suponía una disminución del tensionamiento de los equipos de emergencia y protección civil, dentro de la situación de riesgo de incendios. En consecuencia, se dictó la Orden Foral 59/2025, de 6 de agosto, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se excepcionaban determinadas actividades de la prohibición aprobada mediante la citada Orden Foral 58/2025, de 5 de agosto, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, al entender que eran actividades que no han generado con anterioridad incendios significativos.
IV.- Con fecha 8 de agosto de 2025, con INFONA en SITUACIÓN OPERATIVA 0 se consideró adecuada y proporcional a la situación de riesgo, una actualización de las prohibiciones temporales acordadas como medida extraordinaria para la prevención del riesgo de incendios forestales, prohibiendo temporalmente en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra, la realización en suelo no urbanizable de las actividades que tienen un mayor componente de generar incendios forestales atendiendo a la causalidad observada en los incendios producidos en los últimos meses. En consecuencia, se dictó la Orden Foral 60/2025, de 8 de agosto, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se actualizan las prohibiciones temporales acordadas en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra, como medida extraordinaria para la prevención del riesgo de incendios forestales, dejando sin efectos las citadas ordenes forales 58 y 59.
V.- Con fecha 13 de agosto de 2025, de acuerdo con la información transmitida por AEMET, se preveían para los días 13 y 14 de agosto, unas condiciones favorables para la extinción de incendios en caso de que se produjeran, debido a la no previsión de vientos fuertes y a una bajada significativa de las temperaturas. En consecuencia, se dictó la Orden Foral 61/2025, de 13 de agosto, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se autorizaban excepcionalmente las labores de cosecha de cereal en terrenos de secano hasta las 20:00 horas del 14 de agosto de 2025, en el marco de las prohibiciones temporales acordadas en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra, como medida extraordinaria para la prevención del riesgo de incendios forestales.
VI.- Con fecha 17 de agosto de 2025, el Comité Asesor de Emergencias (CAE) acuerda mantener el citado plan INFONA en SITUACIÓN OPERATIVA 0, dictándose en consecuencia la Orden Foral 62/2025, de 17 de agosto, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se deja sin efecto la Orden Foral 60/2025, de 8 de agosto, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se actualizan las prohibiciones temporales acordadas en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra, como medida extraordinaria para la prevención del riesgo de incendios forestales.
VII.- Como se aprecia, las decisiones adoptadas por la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, y directora del Plan especial de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales de la Comunidad Foral de Navarra (INFONA), son decisiones urgentes, extraordinarias, que se adoptan durante la gestión de una emergencia, exigiendo una absoluta inmediatez y agilidad.
Por ello, todas las ordenes forales dictadas entre los días 5 y 17 de agosto, incluían la orden de ser difundidas para su general conocimiento, así como que el gestor de la Red de Alarma y Alerta de Protección Civil de Navarra informase a autoridades y ciudadanía de cada una de las medidas adoptadas. Habiéndose procedido exactamente de la misma manera que durante los gravísimos incendios que asolaron en la Comunidad Foral de Navarra en el año 2022, y las decisiones análogas adoptadas entonces.
La Red de alarma y alerta de Protección Civil de Navarra, prevista en el artículo 7 bis de la Ley Foral 8/2005 se prevé como sistema de previsión, detección y seguimiento de las situaciones de emergencia y como sistema de comunicación de avisos de emergencia a las autoridades competentes y a los servicios de emergencia e información a la ciudadanía.
Por otro lado, el Plan especial de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales de la Comunidad Foral de Navarra (INFONA), contempla entre los órganos de apoyo de la Dirección del Plan Especial un Gabinete de Información, definido como “la única herramienta autorizada de la Dirección del Plan Especial o del Comité de Dirección en las tareas de difusión de la información en situación de emergencia.” Además, el Plan añade que “con la finalidad de conseguir coherencia informativa, se considerará información oficial, fidedigna y contrastada, aquella facilitada directamente por el Gabinete de Información, único órgano autorizado para emitirla.
Sus funciones serán las siguientes:
- Recoger toda la información sobre el suceso y su evolución.
- Difundir las órdenes, consignas y recomendaciones dictadas por el Director/a del Plan a través de los medios de comunicación social previstos en este Plan Especial.
- Centralizar, coordinar y preparar la información general sobre la emergencia y facilitarla a los medios de comunicación, de acuerdo con el Director/a del Plan.
- Informar sobre la emergencia a cuantas personas y organismos lo soliciten.
- Obtener, centralizar y facilitar toda la información relativa a las posibles personas afectadas, facilitando los contactos familiares y la localización de personas.
- Coordinar los medios de difusión.”
Del mismo modo, el Plan especial de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales de la Comunidad Foral de Navarra (INFONA), dispone en relación a la información a la población, que “en aquéllas situaciones en las que la dirección del Plan Especial lo considere oportuno, informará de las actuaciones más convenientes en cada caso y sobre la aplicación de otras medidas de protección, a las personas posiblemente afectadas y al público en general mediante el Gabinete de prensa de Gobierno de Navarra y a través de los medios de comunicación social.”
A su vez, añade que los diferentes sistemas de aviso a la población podrán ser: ES-ALERT, avisos directos mediante megafonía, avisos a través de comunicación social, comunicado oficial de la emergencia.
Todas estas Ordenes citadas, fueron comunicadas mediante Nota de Prensa, otros canales informales, redes sociales, así como de la comunicación in situ tanto de Policía Foral como de Guardia Civil a los afectados y a través de la Red de Alarma y Alerta de Protección Civil de Navarra: alerta.navarra.es, actualizándose según se iban aprobando y publicando las órdenes.
Es evidente que cuando nos encontramos ante una situación de emergencia, los cauces ordinarios como el Boletín Oficial de Navarra para la difusión de la situación y de las medidas adoptadas, no son eficaces, ya que la medida perdería toda su utilidad y sentido. En concreto la Orden Foral 58/2025 a la que se refiere la queja fue firmada a las 17:42 horas. Su publicación en el BON hubiera requerido de su previa traducción y posterior maquetación, transcurriendo en el mejor de los casos varios días hasta su publicación en el Boletín Oficial de Navarra, entremezclándose su publicación con la información de las sucesivas medidas que se fueron adoptando en el transcurso de la emergencia, provocando confusión y desinformación entre la ciudadanía.
En este sentido, podemos citar a modo de ejemplo la Orden Foral 60/2025, de 13 de agosto, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, que autorizaba excepcionalmente para ese mismo día 13 de agosto y el 14 hasta las 20:00 horas, la cosecha al existir una ventana climatológica que lo permitía.
De haberse seguido el trámite de su publicación en el BON, no hubiera tenido ningún efecto ya que su publicidad se hubiera producido con posterioridad a los días excepcionados. Decenas de agricultores no se habrían aprovechado de la Orden como así lo hicieron.
Como vemos, las emergencias de protección civil conllevan riesgos colectivos y peligros inminentes para personas y bienes, exigiendo una gestión rápida por parte de los poderes públicos para atenderlas y mitigar los daños. Esa gestión incluye la posibilidad de adoptar medidas que se van modulando de forman inmediata en función de la evolución del riesgo o de la situación de emergencia.
VIII.- Por último, los autores de la queja afirman “en cuanto a nuestro absoluto desacuerdo con los posibles motivos y las consecuencias de dicha orden foral, nos ofrecemos a dialogar sobre el tema y llegar a acuerdos, tanto para poder resolver el momento actual como para meses y años venideros”.
En relación con lo anterior, acusamos recibo tanto de su opinión como de su ofrecimiento”.
3. Como ha quedado reflejado, mediante Orden Foral 58/2025, de 5 de agosto, de la Consejera de Interior, Función Pública y Justicia, se prohibió temporalmente en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra la realización en suelo no urbanizable de determinadas actividades, como medida extraordinaria para la prevención de riegos forestales.
La prohibición fue emitida, según consta en la orden foral, al amparo de lo previsto en el artículo 19 de la Ley Foral 8/2005, de 1 de julio, de Población y Atención de Emergencias de Navarra. El precepto dispone lo siguiente:
“Artículo 19. Medidas de emergencia.
Previa activación del correspondiente plan de protección civil, las autoridades de protección civil podrán acordar alguna de las siguientes medidas de emergencia para la población:
a) Disponer la destrucción o detrimento de toda clase de bienes que resulte rigurosamente necesaria y proporcionada a la situación de necesidad.
b) Ordenar la ocupación temporal, intervención o requisa de aquellos bienes o servicios que se considere estrictamente necesario.
c) Acordar la evacuación de personas desde las zonas de intervención y socorro.
d) Acordar la permanencia en domicilios y locales.
e) Establecer limitaciones de acceso a las zonas de operación.
f) Limitar y condicionar el uso de servicios públicos y el consumo de determinados bienes.
g) Ordenar la omisión de acciones y, en su caso, la prestación de servicios obligatorios de carácter personal. Dicha prestación se realizará de forma proporcional a la situación creada y a las capacidades de cada cual, y no dará lugar, necesariamente, a indemnización”.
En concreto, se prohibió temporalmente en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra “la realización en suelo no urbanizable de actividades agrícolas, forestales y de cualquier otra naturaleza que utilicen el fuego o maquinaria o equipos cuyo funcionamiento resulte susceptible de generar incendios forestales mediante deflagraciones, chispas o descargas eléctricas”.
Respecto a la exteriorización de la prohibición, se recoge en la orden foral la obligación de difusión de la misma “para generar conocimiento y que el gestor de la Red de Alarma y Alerta de Protección Civil informe a autoridades y ciudadanía sobre esta medida”.
4. Esta institución, visto lo aducido en la queja y lo informado por la Administración, no aprecia motivo para cuestionar el contenido y alcance de la prohibición, ni tampoco considera inadecuado que se lleven a cabo actuaciones de difusión como las referidas en el informe.
5. Sin perjuicio de ello, por las razones que se van a exponer, no entendemos justificado que una prohibición de esas características no se publique en forma oficial.
A este respecto, se ha de partir de que la orden foral tiene el contenido propio de una prohibición dirigida al conjunto de la ciudadanía y que afecta al régimen de uso del suelo no urbanizable en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra
Supuesto lo anterior, tanto si se considera que el contenido de la orden es el propio de una norma o disposición general, como de un acto administrativo (cuestión que puede suscitarse por la peculiaridad de un mandato de esas características, formulado con carácter general a la población, pero referido a una coyuntura excepcional y, por ende, sin vocación de permanencia) entendemos procedente su publicación oficial.
En el primer caso sería aplicable el principio constitucional de publicidad normativa y, en el segundo, la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que prevé:
a) En su artículo 45.1, que “los administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente”.
b) En su artículo 45.2, varios supuestos en que los actos administrativos serán objeto de publicación, entre ellos el correspondiente a que “el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas”.
Y, en relación con ello, procede considerar que, conforme al Decreto Foral 58/2009, de 2 de julio, por el que se regula el Boletín Oficial de Navarra, este es “el medio oficial de publicación de las disposiciones generales y actos administrativos de la Comunidad Foral de Navarra” (artículo 1.1), y que los textos publicados en el mismo “tienen la consideración de oficiales y auténticos” (artículo 1.4).
6. El Departamento de Interior, Función Pública y Justicia viene a entender que el Boletín Oficial de Navarra no es un cauce de publicidad adecuado ni eficaz para afrontar situaciones de emergencia y dar a conocer las medidas adoptadas:
“Es evidente que cuando nos encontramos ante una situación de emergencia, los cauces ordinarios como el Boletín Oficial de Navarra para la difusión de la situación y de las medidas adoptadas, no son eficaces, ya que la medida perdería toda su utilidad y sentido. En concreto la Orden Foral 58/2025 a la que se refiere la queja fue firmada a las 17:42 horas. Su publicación en el BON hubiera requerido de su previa traducción y posterior maquetación, transcurriendo en el mejor de los casos varios días hasta su publicación en el Boletín Oficial de Navarra, entremezclándose su publicación con la información de las sucesivas medidas que se fueron adoptando en el transcurso de la emergencia, provocando confusión y desinformación entre la ciudadanía”.
A juicio de esta institución, no cabe entender que tal argumentación sea determinante a efectos de concluir si la prohibición ha de publicarse o no en forma oficial.
Por un lado, no cabe entender como algo consustancial o inherente al Boletín Oficial esa demora o diferimiento a los que se apunta en el informe.
Se trata del medio oficial de publicación de disposiciones y actos, por lo que corresponde a la propia Administración Foral adoptar las medidas correspondientes para proceder a dicha publicación con celeridad si fuera necesario, removiendo los obstáculos que dificulten ese objetivo.
Ha de reseñarse que cabe encontrar en el Boletín Oficial de Navarra distintos supuestos de normas o actos de la Administración que son adoptados y publicados el mismo día, incluidos casos o situaciones de emergencia -en este sentido, restricciones adoptadas, mediante boletines extraordinarias, durante la emergencia sanitaria derivada de la Covid, en una coyuntura que, aunque en otro ámbito y con distinto alcance, compartía la necesidad de adoptar medidas restrictivas de forma perentoria e inmediata, dirigidas al conjunto de la ciudadanía-; constatación que es indicativa de que esa evidencia a que alude el informe no concurre.
Finalmente, ha de señalarse que, si se asume que la orden ha de transmitirse a la ciudadanía en castellano y en euskera -porque así lo conlleva la observancia de los derechos lingüísticos-, la necesidad de hacerlo no puede depender de que se publique en forma oficial o se difunda por otras vías.
7. Como se deriva de todo lo anterior, no consideramos inadecuada la difusión a la que apunta el informe del órgano administrativo (posiblemente también necesaria), pero entendemos que debe ser complementaria a la publicación oficial, no sustitutiva de la misma.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia que, cuando se adopten medidas de prohibición o restrictivas análogas a las que han determinado la queja (prohibición temporal en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra de determinadas actividades en suelo no urbanizable, como medida extraordinaria para la prevención de riegos forestales) se proceda a su publicación en el Boletín Oficial de Navarra, sin perjuicio de su difusión también por otros medios.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Interior, Función Pública y Justicia informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2025 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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