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Gaia: La ampliación del plazo del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña para atender la solicitud de empadronamiento presentada por el autor de la queja.
Alcalde de Pamplona / Iruña
Excmo. Sr. Alcalde:
1. El 18 de agosto de 2025 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don (…), mediante el que formulaba una queja por la ampliación del plazo para atender su solicitud de empadronamiento en Pamplona/Iruña.
En dicho escrito, exponía que:
a) El 15 de mayo de 2025 solicitó el alta en el padrón de Pamplona/Iruña.
b) El 27 de junio de 2025 la Gerencia Municipal del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña amplió el plazo de resolución por un periodo de tres meses.
c) La ampliación del plazo le coloca en una situación de extrema vulnerabilidad
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El Ayuntamiento de Pamplona/Iruña ha emitido el siguiente informe:
“En relación con la queja Q25/1085 (…) referente a la ausencia de respuesta a su solicitud de empadronamiento registrada el 15 de mayo de 2025, desde el Área de Acción Social del Ayuntamiento de Pamplona queremos aclarar lo siguiente:
Debido a la gran cantidad de solicitudes de empadronamiento presentadas por personas en situación de sinhogarismo, y habiendo agotado todos los recursos personales y materiales disponibles para su gestión, la tramitación se ha visto afectada por dificultades significativas. En particular, la necesidad de verificar la residencia habitual efectiva en el municipio complica considerablemente el proceso, lo que ha impedido cumplir con el plazo máximo de tres meses para resolver y notificar, establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015.
Atendiendo a lo previsto en el artículo 23 de la mencionada Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, queremos informar que el expediente de (…) sigue en curso y se le dará una respuesta con la mayor brevedad posible”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la ampliación del plazo para resolver una solicitud de empadronamiento formulada el 15 de mayo de 2025.
4. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece, en su artículo 21, con carácter generalizado, el deber de resolución expresa y en plazo de los procedimientos administrativos.
El apartado tercero de dicho artículo, al que se alude tanto en la queja como en la respuesta municipal, contempla un plazo general de resolución de tres meses, que opera en defecto de previsión en la normativa de específica aplicación.
Por su parte, el artículo 24.1 dispone que “en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario”.
El artículo 24.2 establece que el silencio positivo “tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento”.
Y, dada esa naturaleza del silencio positivo, el artículo 24.3, letra a), prevé que “en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo”.
5. La Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, prevé, en su primer apartado (consideraciones generales), punto 13, que:
“Si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud, operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015), desde la fecha de su solicitud”.
6. El Ayuntamiento invoca en su informe lo previsto en el artículo 23 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común (ampliación del plazo para resolver y notificar) y señala que, ante la gran cantidad de solicitudes de empadronamiento de personas sin hogar, la tramitación se ha visto afectada, y, asimismo, que se han agotado los medios materiales y personales disponibles.
En relación con esta problemática, a raíz de una queja presentada con un alcance más general y referida a una pluralidad de procedimientos administrativos (Q25/768), esta institución vino a considerar:
“4. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece, en su artículo 21, con carácter generalizado, el deber de resolución expresa y en plazo de los procedimientos administrativos.
Sentado ese deber, el artículo 23 contempla la posibilidad, excepcional, de ampliación del plazo normativamente establecido:
“1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno”
Y el referido apartado 5 del artículo 21 dispone:
“5. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo”.
Del juego conjunto de ambos preceptos, se concluye:
a) Si el número de solicitudes o las personas afectadas pueden determinar un incumplimiento del deber de resolución el plazo, el órgano competente para resolver o su superior jerárquico pueden -y deben- arbitrar medidas para procurar cumplir con el despacho adecuado y temporáneo de los expedientes.
b) Agotada esa vía previa, habiendo sido infructuosa, cabe acordar la ampliación de plazos de forma motivada.
Esta exigencia de motivación está también presente en el artículo 35.1, letra e), de la referida ley procedimental (la prevé respecto a los acuerdos de ampliación de plazos, entre otros supuestos).
5. El Tribunal Supremo, mediante Sentencia 178/2020, de 12 de febrero de 2020, en relación con lo previsto en el artículo 23 de la Ley 39/2015, razona:
“Es claro pues que la posible prórroga del expediente exige, en primer lugar, el agotamiento de la dotación de medios que regula el artículo 21.5 de la LPAC y, además, que se motive en circunstancias excepcionales.
Pues bien, aunque admitiéramos, como de hecho hacemos, que existe una acreditación del primero de los requisitos tras ser dictada resolución de 20 de julio de 2018 por el Pleno del Tribunal de Cuentas atendiendo la solicitud de medios personales y materiales realizada por el instructor para cumplir con el despecho adecuado y en plazo del expediente, ello en atención a que con motivo de las elecciones locales de 2015 ya se había incoado expedientes a 193 formaciones políticas y haber sido nombrado instructor en todos ellos a la misma persona, no ocurre lo mismo respecto del segundo (…)”.
6. En el caso que nos ocupa, a juicio de esta institución, no cabe entender acreditado el primero de los requisitos, esto es, el que se deriva de lo previsto en el artículo 21.5 de la Ley 39/2015.
No se aprecia que se hubiera agotado esa vía de habilitación de medios por parte del órgano competente para resolver, ni por su superior; en tal sentido, no se observa la justificación específica de ello, ni en lo notificado a los afectados, ni en los informes remitidos a esta institución.
A tales efectos, según entendemos, no basta con invocar la carencia de medios suficientes o su agotamiento de forma genérica, sino que habría que explicar qué medidas se han adoptado para procurar subsanar tal carencia y, por ende, considerar intentada esa vía -el precepto exige, como se ha señalado, la intervención del órgano competente para resolver o de su superior jerárquico, a propuesta del instructor-.
Tal requisito de provisión de medios ha de ser exigido, en particular, en el caso de Administraciones de entidad y dimensión relevantes, como la de Pamplona/Iruña.
7. A la vista de lo recogido en los informes, esta institución ve pertinente señalar, por otro lado, que no considera relevante, a efectos de la decisión de ampliar el plazo, que un tipo o categoría de procedimiento, en su consideración abstracta, sea de mayor o menor complejidad, pues esa valoración ya está implícita en la determinación del plazo legalmente establecido de que se trate (en el caso de procedimientos particularmente complejos, las normas tienden a prever plazos más extensos).
Sí pueden ser relevantes elementos como existir un volumen muy elevado de solicitudes recibidas o un número muy amplio de personas afectadas, pero, como hemos señalado, ha de agotarse de la vía previa de habilitación de medios antes referida. Y, además, ha de ponderarse si esa acumulación de solicitudes se debe a un factor externo o a la propia inactividad o tardanza administrativa en la tramitación de las sucesivamente recibidas.
8. En consideración a todo ello, la institución ha de recomendar que, en la medida en que puede ser desfavorable para las personas afectadas, revoque y deje sin efecto la ampliación de plazos acordada y considere aplicable a los expedientes afectados el plazo ordinario, con el régimen del silencio administrativo correspondiente (positivo)”.
7. En el caso objeto de esta queja, no apreciamos una justificación específica respecto a la ampliación del plazo, por lo que no consideramos que proceda aceptar la misma.
A la vista de ello, transcurrido el plazo ordinario de resolución, procede recomendar que se empadrone al interesado, con efectos desde la fecha de solicitud.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que proceda a dar de alta al interesado en el padrón, con efectos desde la fecha de la solicitud.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2025 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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