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Gaia: La ampliación por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña del plazo para resolver una solicitud de empadronamiento y la necesidad de acceder a un recurso habitacional.
Alcalde de Pamplona / Iruña
Excmo. Sr. Alcalde:
1. El 24 de septiembre de 2025 esta institución recibió una queja del señor don (…) frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, referente a la demora en resolver su solicitud de empadronamiento y a la necesidad de acceder a un recurso habitacional.
En dicho escrito, exponía que:
a) En el mes de abril llegó a Pamplona desde Argelia, junto a su mujer y su hija de ocho años de edad. Su hija tiene diabetes desde que nació y los medicamentos en Argelia son muy caros, razón por la que se mudaron aquí.
b) El 5 de mayo de 2025 presentaron una solicitud de empadronamiento. Posteriormente, tuvieron conocimiento de que se había ampliado el plazo de resolución por un periodo de tres meses.
c) Una persona les alojó en su casa, pero carece de agua y luz. El propietario les ha comunicado que deben abandonar la vivienda y no tienen a dónde acudir.
d) Su hija esta escolarizada en CPEIP Paderborn y está siendo atendida en el Centro de Salud de la Milagrosa.
e) Ha buscado otra vivienda para poder mudarse, con resultados infructuosos. Se encuentran en una situación de vulnerabilidad, siendo imposible encontrar una habitación disponible para los tres.
f) Al no estar empadronados, no tienen asignado un servicio social del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña. En el Área de Alta Exclusión Social e Inmigración del Ayuntamiento le indicaron que intentarían ayudarle y que, si encontraba un lugar en el que alojarse, le ayudarían a pagar el primer mes. Sin embargo, ha sido imposible encontrar algo. Por ello, ha vuelto en dos ocasiones a dichas oficinas a preguntar por la personal que le dio esa información, pero no lo ha encontrado
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El Ayuntamiento de Pamplona/Iruña ha emitido el siguiente informe:
“En respuesta a su solicitud de informe en relación a la queja Nº 25/1262 en las que se informa del escrito presentado al Defensor del Pueblo por el señor don (…), mediante el que formula una queja por la demora en resolver su solicitud de empadronamiento y la necesidad de acceder a un recurso habitacional.
Debido a la gran cantidad de solicitudes de empadronamiento presentadas por personas en situación de sinhogarismo, y habiendo agotado todos los recursos personales y materiales disponibles para su gestión, la tramitación se ha visto afectada por dificultades significativas. En particular, la necesidad de verificar la residencia habitual efectiva en situación de calle en el municipio complica considerablemente el proceso, lo que ha impedido cumplir con el plazo máximo de tres meses para resolver y notificar, establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015.
Atendiendo a lo previsto en el artículo 23 de la mencionada Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, queremos informar que el expediente del señor don (…), sigue en curso y se le dará una respuesta con la mayor brevedad posible.
El Ayuntamiento de Pamplona, y desde diferentes Áreas municipales, se están realizando acciones para permitir que las personas puedan empadronarse donde residen, ya que es un derecho y obligación, independientemente de las controversias jurídico-administrativas respecto a la vivienda. Cabe recordar en este sentido que, si reside en una vivienda, y aunque la persona que le ha permitido permanecer temporalmente en dicha vivienda, no quiera empadronar a esta familia, dicha familia puede solicitar un alta de oficio en padrón, haciéndose las comprobaciones oportunas por parte del Ayuntamiento, para llevar a efecto dicho empadronamiento.
Las solicitudes de empadronamiento social, están destinadas a personas que se encuentran sin domicilio. En cuanto a la disponibilidad de alojamiento, el Ayuntamiento de Pamplona no dispone de plazas en alternativas habitacionales urgentes. En el caso de acceso a viviendas de emergencia municipales, las solicitudes son evaluadas según la Ordenanza de Vivienda de Emergencia Social (BON nº 61 de 31 de marzo de 2016), que establece un baremo basado en factores como la situación de necesidad de vivienda, la composición familiar, los ingresos y la salud, entre otros, y siendo uno de los requisitos de las personas o familias solicitantes, una antigüedad de empadronamiento o residencia efectiva en Pamplona, de dos años.
A pesar de los esfuerzos del Ayuntamiento de Pamplona por aumentar la oferta de viviendas, la disponibilidad sigue siendo limitada, lo que complica la asignación de vivienda de emergencia de manera inmediata. Por último, cabe recordar que la competencia en materia de vivienda corresponde principalmente a las Administraciones Públicas de Navarra, particularmente al Departamento de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias, que es quien debe tomar las medidas necesarias para garantizar el derecho a la vivienda.
La situación del mercado inmobiliario en Pamplona presenta múltiples dificultades, tales como la subida de los precios de los alquileres, la alta demanda, la oferta limitada de inmuebles y la escasa disponibilidad de Viviendas de Protección Oficial (VPO), lo cual complica el acceso a una alternativa residencial para las personas usuarias.
Somos plenamente conscientes de la dificultad y frustración que implica la situación presentada por el señor don (…) No obstante, reiteramos que el Ayuntamiento de Pamplona está comprometido en proporcionar toda la asistencia posible dentro de las competencias y recursos disponibles. Mantendremos nuestra disposición a continuar acompañando al señor don (…) en el proceso de búsqueda de una solución habitacional, siempre dentro de nuestras posibilidades y conforme a la normativa vigente”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja alude, en primer lugar, a la ampliación del plazo para resolver una solicitud de empadronamiento formulada el 5 de mayo de 2025.
4. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece, en su artículo 21, con carácter generalizado, el deber de resolución expresa y en plazo de los procedimientos administrativos.
El apartado tercero de dicho artículo, al que se alude tanto en la queja como en la respuesta municipal, contempla un plazo general de resolución de tres meses, que opera en defecto de previsión en la normativa de específica aplicación.
Por su parte, el artículo 24.1 dispone que “en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario”.
El artículo 24.2 establece que el silencio positivo “tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento”.
Y, dada esa naturaleza del silencio positivo, el artículo 24.3, letra a), prevé que “en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo”.
5. La Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, prevé, en su primer apartado (consideraciones generales), punto 13, que:
“Si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud, operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015), desde la fecha de su solicitud”.
6. El Ayuntamiento invoca en su informe lo previsto en el artículo 23 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común (ampliación del plazo para resolver y notificar) y señala que, ante la gran cantidad de solicitudes de empadronamiento de personas sin hogar, la tramitación se ha visto afectada, y, asimismo, que se han agotado los medios materiales y personales disponibles.
En relación con esta problemática, a raíz de una queja presentada con un alcance más general y referida a una pluralidad de procedimientos administrativos (Q25/768), esta institución vino a considerar:
“4. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece, en su artículo 21, con carácter generalizado, el deber de resolución expresa y en plazo de los procedimientos administrativos.
Sentado ese deber, el artículo 23 contempla la posibilidad, excepcional, de ampliación del plazo normativamente establecido:
“1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno”
Y el referido apartado 5 del artículo 21 dispone:
“5. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo”. Del juego conjunto de ambos preceptos, se concluye:
a) Si el número de solicitudes o las personas afectadas pueden determinar un incumplimiento del deber de resolución el plazo, el órgano competente para resolver o su superior jerárquico pueden -y deben- arbitrar medidas para procurar cumplir con el despacho adecuado y temporáneo de los expedientes. b) Agotada esa vía previa, habiendo sido infructuosa, cabe acordar la ampliación de plazos de forma motivada.
Esta exigencia de motivación está también presente en el artículo 35.1, letra e), de la referida ley procedimental (la prevé respecto a los acuerdos de ampliación de plazos, entre otros supuestos).
5. El Tribunal Supremo, mediante Sentencia 178/2020, de 12 de febrero de 2020, en relación con lo previsto en el artículo 23 de la Ley 39/2015, razona:
“Es claro pues que la posible prórroga del expediente exige, en primer lugar, el agotamiento de la dotación de medios que regula el artículo 21.5 de la LPAC y, además, que se motive en circunstancias excepcionales.
Pues bien, aunque admitiéramos, como de hecho hacemos, que existe una acreditación del primero de los requisitos tras ser dictada resolución de 20 de julio de 2018 por el Pleno del Tribunal de Cuentas atendiendo la solicitud de medios personales y materiales realizada por el instructor para cumplir con el despecho adecuado y en plazo del expediente, ello en atención a que con motivo de las elecciones locales de 2015 ya se había incoado expedientes a 193 formaciones políticas y haber sido nombrado instructor en todos ellos a la misma persona, no ocurre lo mismo respecto del segundo (…)”.
6. En el caso que nos ocupa, a juicio de esta institución, no cabe entender acreditado el primero de los requisitos, esto es, el que se deriva de lo previsto en el artículo 21.5 de la Ley 39/2015.
No se aprecia que se hubiera agotado esa vía de habilitación de medios por parte del órgano competente para resolver, ni por su superior; en tal sentido, no se observa la justificación específica de ello, ni en lo notificado a los afectados, ni en los informes remitidos a esta institución.
A tales efectos, según entendemos, no basta con invocar la carencia de medios suficientes o su agotamiento de forma genérica, sino que habría que explicar qué medidas se han adoptado para procurar subsanar tal carencia y, por ende, considerar intentada esa vía -el precepto exige, como se ha señalado, la intervención del órgano competente para resolver o de su superior jerárquico, a propuesta del instructor-.
Tal requisito de provisión de medios ha de ser exigido, en particular, en el caso de Administraciones de entidad y dimensión relevantes, como la de Pamplona/Iruña.
7. A la vista de lo recogido en los informes, esta institución ve pertinente señalar, por otro lado, que no considera relevante, a efectos de la decisión de ampliar el plazo, que un tipo o categoría de procedimiento, en su consideración abstracta, sea de mayor o menor complejidad, pues esa valoración ya está implícita en la determinación del plazo legalmente establecido de que se trate (en el caso de procedimientos particularmente complejos, las normas tienden a prever plazos más extensos).
Sí pueden ser relevantes elementos como existir un volumen muy elevado de solicitudes recibidas o un número muy amplio de personas afectadas, pero, como hemos señalado, ha de agotarse de la vía previa de habilitación de medios antes referida. Y, además, ha de ponderarse si esa acumulación de solicitudes se debe a un factor externo o a la propia inactividad o tardanza administrativa en la tramitación de las sucesivamente recibidas.
8. En consideración a todo ello, la institución ha de recomendar que, en la medida en que puede ser desfavorable para las personas afectadas, revoque y deje sin efecto la ampliación de plazos acordada y considere aplicable a los expedientes afectados el plazo ordinario, con el régimen del silencio administrativo correspondiente (positivo)”.
7. En el caso objeto de esta queja, no apreciamos una justificación específica respecto a la ampliación del plazo, por lo que no consideramos que proceda aceptar la misma.
A mayor abundamiento, aunque llegara a aceptarse la ampliación, siendo el periodo añadido de tres meses adicionales (el máximo conforme a ley) con los datos que constan en el expediente, habría vencido también el plazo resultante de seis meses, pues la solicitud sería del 5 de mayo y el informe remitido está fechado el 10 de noviembre, señalándose en el mismo que el procedimiento sigue en curso.
A la vista de todo ello, transcurrido el plazo de resolución, tanto el ordinario como el ampliado, procede recomendar que se empadrone al interesado, con efectos desde la fecha de solicitud.
8. Se plantea en la queja, por otro lado, la dificultad que tiene la familia del interesado para acceder a una vivienda.
En relación con esta problemática, que trasciende del caso concreto que ahora nos ocupa y afecta a un número significativo de personas, esta institución, con ocasión de una reciente actuación de oficio, ha sugerido el pasado 15 de octubre al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que “intensifique y priorice las actuaciones tendentes a procurar un incremento de la disponibilidad de viviendas municipales, para favorecer el derecho de acceso a una vivienda asequible, particularmente en los casos de emergencia o de necesidad cualificada”.
En referencia al caso suscitado, vista la disposición que muestra la entidad local al acompañamiento social pertinente, y considerando ese reciente antecedente
y la naturaleza de la problemática, la institución no aprecia motivo determinante de una recomendación o recordatorio adicionales.
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que proceda a dar de alta al interesado en el padrón, con efectos desde la fecha de la solicitud.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2025 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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