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Gaia: La disconformidad de la autora de la queja con el contrato laboral como Tesorera del Ayuntamiento de Marcilla y posterior despido durante el periodo de prueba.
Alcaldesa de Marcilla
Señora Alcaldesa:
1. El 23 de junio de 2025 esta institución recibió un escrito de la señora doña (…), mediante el que formulaba una queja por una contratación y despido irregular.
En dicho escrito exponía que:
a) El 9 de diciembre de 2024 fue contratada por el Ayuntamiento de Marcilla para desempeñar las funciones de tesorera.
b) Contrariamente a lo que señalado en las bases del proceso selectivo del cual derivó dicha contratación, ésta no se hizo en régimen administrativo, sino laboral bajo la modalidad de eventual por circunstancias de la producción.
c) El 10 de enero de 2025 fue despedida sin previo aviso.
d) El finiquito, que no incluye la indemnización legalmente exigible, no fue abonado hasta el 30 de enero de 2025, es decir, con un retraso de más de dos semanas.
e) El 15 y 16 de enero de 2025 presentó sendos escritos solicitando el abono inmediato del finiquito y su readmisión por ser fraudulento el contrato suscrito; sin embargo, ninguno de dichos escritos ha sido atendido debidamente.
f) El 28 de enero de 2025 la Secretaria-Interventora del Ayuntamiento de Marcilla asumió el desempeño de las funciones de tesorera, lo que evidencia que su contratación fue utilizada irregularmente como una medida transitoria.
g) A raíz de lo sucedido, asimismo, ha sido excluida de las listas de contratación generadas a partir del proceso selectivo del que derivó la contratación.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Marcilla, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 6 de agosto de 2025 se recibió el informe remitido, en el que se expone lo siguiente:
“Este Ayuntamiento agradece su información, en relación con la queja formulada por Dª (…) registrada con el número de expediente Q25/871.
Analizado su contenido, se estima necesario realizar ante ese Ayuntamiento de Marcilla una serie de consideraciones al respecto que se exponen a continuación.
Consideraciones
1. Dª (…) fue contratada fue contratada mediante contrato laboral temporal, en régimen de eventualidad, con un periodo de prueba de dos meses, conforme al artículo 14 del Estatuto de los Trabajadores.
2. Durante dicho periodo, no superó los requisitos necesarios para el desempeño del puesto, al no cumplir con las instrucciones recibidas ni con los estándares mínimos de ejecución de las tareas designadas. En consecuencia, y en ejercicio del derecho reconocido a la Administración, se acordó el cese del contrato durante el período de prueba, sin necesidad de indemnización.
3. El finiquito correspondiente fue abonado íntegramente, en plazo.
4. Con respecto a la cobertura posterior del puesto, y dado que no existía personal disponible en la lista de contratación, las funciones de tesorería fueron asumidas directamente por la Secretaria-Interventora, conforme lo previsto en la Disposición Transitoria Sexta del Real Decreto 12/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local, que establece el “Régimen Transitorio de las funciones de tesorería”, el apartado tercero de esta disposición establece que:
“En las Corporaciones Locales cuya Secretaría está clasificada en clase 3.ª, excepcionalmente, la función de tesorería se desempeñará por el titular del puesto de Secretaría, siempre y cuando no sea posible que 2 dicha función se ejerza mediante agrupación de Tesorería, o por las Diputaciones Provinciales, Entidades equivalentes o Comunidades Autónomas uniprovinciales, a través de sus servicios de asistencia técnica, o a través de acumulación o a través de un puesto de colaboración o bien no sea posible su desempeño por funcionario propio de la Entidad local.»
Por lo tanto, esta medida no supone una “utilización irregular” de la contratación, sino el cumplimiento estricto del marco legal, que permite a la Secretaria-Interventora asumir esas funciones, especialmente cuando se ha agotado la lista de contratación temporal.
En vista de lo anterior:
El Ayuntamiento de Marcilla ha actuado en todo momento conforme a la legalidad vigente, respetando tanto el marco laboral como el ordenamiento local y administrativo. La contratación, el cese y el finiquito están ajustados a derecho, y cualquier discrepancia surgida se enmarca en una diferencia de percepción sobre el desempeño laboral, no en una vulneración de derechos, por lo tanto,
1- No ha existido fraude de ley.
2. El despido es ajustado a derecho.
3. El finiquito fue íntegro y en plazo.
4.-No se ha vulnerado su derecho a la bolsa de trabajo.
5. No se ha generado ningún perjuicio injusto; la decisión del despido se basó en causas objetivas de incumplimiento de sus funciones.
Sobre la base de las argumentaciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, he resuelto formular a ese Ayuntamiento de Huarte el siguiente:
RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES
Agradeciendo la atención que se preste a la citada resolución, se procede, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, a finalizar las actuaciones iniciadas con ocasión de esta queja”.
3. A efectos de resolver la presente queja se debe comenzar aclarando al Ayuntamiento de Marcilla que:
a) A esta institución le resulta aplicable la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, no la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, que es la que rige la actuación de la institución homóloga de ámbito estatal (artículos 54 de la Constitución y 18 ter de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra).
b) Tanto el Defensor del Pueblo designado por las Cortes Generales como el Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra pueden formular recordatorios de deberes legales a las Administraciones, no éstas a aquellos, ya que, al igual que ocurriría con una recomendación o una sugerencia, el recordatorio es en todo caso el fruto de la labor de supervisión por parte de dichas instituciones de la actuación de las Administraciones en aras a la defensa y mejora del nivel de protección de los derechos reconocidos a la ciudadanía en la Constitución y el ordenamiento jurídico vigente (artículo 1 de la Ley Orgánica 3/1981 y de la Ley Foral 4/2000).
4. Realizada esta aclaración procede examinar las cuestiones objeto de queja, para lo cual, en opinión de esta institución resulta imprescindible delimitar los elementos fácticos que, a la vista de la información obrante en el expediente, cabe considerar como probados, que serían los siguientes:
a) Mediante la Resolución 685/2025, 23 de octubre, se aprobaron las denominadas “bases reguladoras para la contratación de técnico/a de grado medio de tesorería, área económica y contabilidad”, en la primera de las cuales se prevé lo siguiente:
“El objeto de la presente convocatoria es la contratación temporal y en régimen administrativo de una plaza de técnico/a de grado medio de Tesorería, Área Económica y Contabilidad del Ayuntamiento de Marcilla y la constitución de una lista de aspirantes a la contratación temporal, mediante el sistema de concurso-oposición, en orden a desarrollar en dicho municipio las funciones públicas necesarias del puesto y que permita el desempeño del mismo, en cualquier de las situaciones de ausencia (baja, excedencia, etc., o vacante que pueda producirse en el Ayuntamiento de Marcilla).
El contrato temporal será en régimen administrativo, finalizando en todo caso cuando finalice la causa de la sustitución, siendo asimismo motivo de extinción del contrato cualquiera de las causas a las que hace referencia el artículo 8 del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones públicas.
Se establece un periodo de prueba de dos meses durante el cual podrá rescindirse unilateralmente el contrato por cualquier de las partes”.
b) Celebrado el proceso objeto de la convocatoria, mediante Resolución de Alcaldía número 758/2024 se aprobó la correspondiente lista de contratación, en la que la autora de la queja figura con la cuarta mejor puntuación total.
c) Habiendo las tres personas con mejor puntuación de la lista de contratación renunciado, mediante la Resolución 807/2024, de 4 de diciembre, se autorizó la contratación de la autora de la queja para el puesto de técnico medio de tesorería del Ayuntamiento de Marcilla, fijándose como fecha de incorporación el 9 de diciembre de 2024.
d) Utilizando un modelo estandarizado del Ministerio de Trabajo y Economía Social y del Servicio Público de Empleo Estatal, el 9 de diciembre de 2024 la Alcaldesa del Marcilla y la autora de la queja suscribieron un contrato de trabajo temporal, en el que, por un lado, en la página tercera se señala que su celebración trae causa de “circunstancias de la producción” y, por otro lado, en su página cuarta, se especifica que ello se debe al “incremento ocasional imprevisible o las oscilaciones que, aun tratándose de la actividad normal de la empresa, generan un desajuste temporal entre el empleo establece disponible y el que se requiere”.
e) Mediante escrito de 10 de enero de 2025 se notificó a la interesada la finalización del contrato de trabajo suscrito, señalándose como causa de ello el “cese en prueba empresario”.
f) El 15 de enero de 2025 la interesada presentó una instancia solicitando lo siguiente:
“El finiquito del fin del contrato ya que ese mismo día no se me proporcionó y a día de hoy no lo he recibido.
El pago de los gastos ocasionados de los desplazamientos a Pamplona de los días 16/12/2024, 19/12/2024 y 02/01/2025 por el kilometraje y el parking.
Kilometraje: 363km (60,5km de ida y 60,5km de vuelta contando que hago el desplazamiento desde Marcilla, no desde Buñuel)
Parking: 30,65€ (adjunto los tickets)”.
f) Representada por una integrante del Ilustre Colegio de Abogados de Tudela, el 16 de enero de 2025 la interesada presentó un escrito alegando que su contratación en régimen laboral constituía un fraude de ley, así como que la extinción del contrato celebrado no se había realizado de acuerdo a lo previsto en la ley. Por ello, venía a solicitar la celebración de un nuevo contrato, en esta ocasión en régimen administrativo.
g) Mediante la Resolución 68/2025, de 27 de enero, se acordó que las funciones de tesorería del Ayuntamiento de Marcilla se lleven a cabo por su Secretaria-Interventora.
h) Mediante la Resolución 89/2025, de 31 de enero, se acordó dar traslado a la interesada del documento acreditativo del pago del finiquito, así como del parking y kilometraje solicitado.
5. Aun no compartiendo parte de la argumentación de la interesada, ni su calificación de algunos de los hechos señalados, esta institución considera extraordinariamente complicado compartir lo señalado por el Ayuntamiento de Marcilla en su informe sobre la regularidad de lo sucedido.
6. En primer lugar, resulta evidente que el contrato celebrado el 9 de diciembre de 2024 no se ajusta en ningún caso a lo previsto en la Resolución 685/2025, pues ésta expresamente vincula los llamamientos que se efectúen en relación con la lista de contratación resultante del proceso objeto de aquélla al régimen administrativo, no al régimen laboral.
Esta discrepancia entre lo previsto –una contratación en régimen administrativo– y lo efectivamente realizado –una contratación en régimen laboral– conlleva no solamente una contravención expresa de la Resolución 685/2025, sino también el sometimiento de la relación jurídica dimanante del llamamiento a la interesada al Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, cuando, según señala expresamente la Resolución 685/2025 dicha relación debía regirse por lo previsto en el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones públicas de Navarra.
No consta en el expediente ningún elemento de juicio que permita comprender por qué el Ayuntamiento de Marcilla realizó una contratación en régimen laboral cuando, de acuerdo con las bases del procedimiento que había convocado, estas requerían expresamente que la contratación fuera en régimen administrativo.
De hecho, ni siquiera consta una causa fehaciente de por qué se efectuó el llamamiento, siendo lo más cercano a ello lo señalado en la página cuatro del contrato –“incremento ocasional imprevisible o las oscilaciones que, aun tratándose de la actividad normal de la empresa, generan un desajuste temporal entre el empleo establece disponible y el que se requiere”–, que a priori no tendría encaje entre las causas habilitantes para la realización de una contratación al amparo del Decreto Foral 68/2009 y, por ende, al amparo de la Resolución 685/2025, que, como se ha señalado, expresamente contempla que los llamamientos a las personas que formen parte de la lista de contratación se hará en “situaciones de ausencia”, vacantes o sustituciones, que son mutatis mutandis los supuestos habilitantes contemplados en el artículo 2 del Decreto Foral 68/2009.
7. Cuanto se acaba de señalar es calificado por la interesada como un fraude de ley y, como consecuencia de ello, viene a solicitar una especie de retroacción de las actuaciones, en virtud de la cual debería celebrarse el contrato en régimen administrativo previsto en la Resolución 685/2025.
Como viene reiteradamente sosteniendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, Sentencia 25/2006, de 30 de enero, FD 7; Sentencia 21/2005, de 28 de enero, FD 2; Sentencia 305/1997, de 17 de abril, FD 2; Sentencia 940/1996, de 14 de noviembre, FD 2), el fraude de ley requiere la existencia de un acto o concurrencia de actos que:
a) Contando con una apariencia de legalidad, resulten contrarios al contenido ético de los preceptos legales en que supuestamente se amparan; y,
b) Persigan un determinado resultado contrario a lo ordenado o prohibido imperativamente.
De este modo, mediante el fraude de ley su autor pretende soslayar la aplicabilidad de una norma jurídica a una situación fáctica a través de un acto o actos artificiosos que conducirían a la aplicabilidad de otra norma jurídica –la denominada “ley de cobertura”–, que le sería más favorable o beneficiosa.
En el presente caso, la ley eludida sería el Decreto Foral 68/2009 y la ley de cobertura sería el Real Decreto Legislativo 2/2015. Como se verá más adelante, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, la norma jurídica más beneficiosa para la Entidad local hubiera sido el Decreto Foral 68/2009.
Por ello, en opinión de esta institución, la contratación celebrada puede ser considerada irregular, pues no se adapta a lo señalado en la Resolución 685/2025; sin embargo, no parece que puede calificarse de fraudulenta, pues precisamente dicha irregularidad depara la aplicabilidad de un marco normativo menos beneficioso para la Administración que aquel que supuestamente habría intentado eludir mediante el fraude cometido.
8. En línea con lo que se acaba de señalar, basta comparar el artículo 9 del Decreto Foral 68/2009 y el 14 del Real Decreto Legislativo 2/2015.
Mientras el Decreto Foral 68/2009 prevé que a priori los contratos sometidos a él tendrán un periodo de prueba de dos meses, el Real Decreto Legislativo 2/2015 parte de la premisa de que la existencia de un periodo de prueba es facultativa, por lo que las partes deben acordarlo en el contrato.
Asimismo, contrariamente a lo que ocurre en el Decreto Foral 68/2009, la duración del periodo de prueba no está limitada ex lege de forma homogénea, existiendo un reenvío a los convenios colectivos y, a falta de estos, se prevén unas reglas supletorias, entre las que se encuentra la siguiente:
“En el supuesto de los contratos temporales de duración determinada del artículo 15 concertados por tiempo no superior a seis meses, el periodo de prueba no podrá exceder de un mes, salvo que se disponga otra cosa en convenio colectivo” (énfasis añadido).
En el caso que nos ocupa, el contrato suscrito entre la interesada y el Ayuntamiento de Marcilla en su página 4 se identifica expresamente como un contrato temporal de duración inferior a los seis meses –“La duración prevista (…) será: 6 MESES”–. Asimismo, en su primera página, la casilla destinada a definir el periodo de prueba aparece vacía.
Por ello, a diferencia de lo que ocurriría al amparo del Decreto Foral 68/2009, cabría considerar que:
a) No habiéndose definido el periodo de prueba, éste no operaría en ningún caso.
b) Incluso en el supuesto en que se hubiera definido, dado que se trata de un contrato temporal por una duración inferior a los seis meses, operaría un periodo de prueba de un mes, no de dos meses.
Por ello, tanto en un supuesto como en el otro, dado que la interesada suscribió su contrato el 9 de diciembre de 2024, la rescisión unilateral del contrato de 10 de enero de 2025 por no superación del periodo de prueba resultaría irregular, ya que:
a) En un caso no operaría dicho periodo de prueba; y,
b) En el otro caso, la rescisión se habría producido una vez superado el periodo de prueba.
De este modo, de acuerdo con el Real Decreto Legislativo 2/2015, la rescisión unilateral del contrato por parte del Ayuntamiento de Marcilla sería un despido y, como tal, depararía el derecho de la interesada a una indemnización, la cual variaría según la calificación que se diese a aquél: en caso de despido procedente, veinte días por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año y con un máximo de doce mensualidades (artículo 53); en caso de despido improcedente, treinta y tres días de salario por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de veinticuatro mensualidades (artículo 54).
9. Teniendo en cuenta cuanto se ha señalado hasta ahora, esta institución estima que:
a) El contrato de 9 de diciembre de 2024 es irregular, pues no se adapta a lo requerido en las bases del proceso selectivo del que derivaba.
b) No considerando que pueda calificarse como un fraude de ley, dicha contratación debe examinarse en el marco de la normativa laboral y, especialmente, del Real Decreto Legislativo 2/2015, no del Decreto Foral 68/2009.
c) Al amparo del artículo 14 del Real Decreto Legislativo 2/2015, en el presente caso, no operaría periodo de prueba, pues en el contrato no se especifica la duración y existencia de éste.
d) Incluso en el supuesto en que sí se hubiera pactado la existencia del periodo de prueba, éste no podría exceder de un mes, pues se pactó un contrato de duración inferior a los seis meses.
e) Dado que la rescisión unilateral del contrato tuvo lugar el 10 de enero de 2025, aquella habría tenido lugar una vez superado el periodo de prueba, en caso de existir éste.
f) Como consecuencia de lo anterior, dicha rescisión debería ser calificada como un despido de la interesada y, por tanto, debería acarrear una indemnización, la cual no consta que se le haya abonado.
Por todo ello, esta institución estima oportuno recordar al Ayuntamiento de Marcilla su deber legal de observar las bases de los procesos selectivos al formalizar las contrataciones derivadas de estos, así como recomendarle que abone a la interesada la indemnización por despido a la que tendría derecho.
10. Por otro lado, como se ha señalado anteriormente, una vez el Ayuntamiento de Marcilla extinguió unilateralmente la relación contractual con la interesada, ésta presentó dos escritos:
a) Uno, de 15 de enero de 2025, en el que solicitaba lo siguiente:
“El finiquito del fin del contrato ya que ese mismo día no se me proporcionó y a día de hoy no lo he recibido.
El pago de los gastos ocasionados de los desplazamientos a Pamplona de los días 16/12/2024, 19/12/2024 y 02/01/2025 por el kilometraje y el parking.
Kilometraje: 363km (60,5km de ida y 60,5km de vuelta contando que hago el desplazamiento desde Marcilla, no desde Buñuel).
Parking: 30,65€ (adjunto los tickets)”.
b) Otro, de 16 de enero de 2025, en el que solicitaba la celebración de un nuevo contrato, en esta ocasión en régimen administrativo.
En el expediente únicamente consta respuesta al primero de dichos escritos y, en ésta, que tiene fecha de 31 de enero de 2025, se limita el Ayuntamiento a remitir una hoja salarial de 10 de enero de 2025, en la que se contemplan los siguientes conceptos:
a) Salario base;
b) Complemento puesto;
c) Paga verano;
d) Una serie de deducciones sociales y fiscales.
Por tanto, la Entidad local habría atendido la primera de las solicitudes que la interesada realizó en su escrito de 15 de enero de 2025, pero no así el resto, pues en la hoja remitida no figura el abono de los gastos de desplazamiento y estacionamiento señalado en el escrito de la interesada, así como tampoco una justificación de por qué no procede el abono de los mismos.
11. Como es sabido, el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de las Administraciones Públicas de “dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”.
Respecto a las coordenadas temporales en que debe realizarse esta tarea de resolución y notificación, el apartado 2 del mismo artículo prevé que el “plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”. Asimismo, el apartado 3 añade que, cuando “las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses”.
En términos análogos se manifiesta el artículo 318 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra, que establece lo siguiente:
“1. Las entidades locales están obligadas a resolver y notificar cuantas peticiones se les dirijan en materia de su competencia.
2. El silencio administrativo tendrá efecto estimatorio si transcurren tres meses desde la presentación de la petición sin que se notifique su resolución.
Las autorizaciones y licencias se entenderán concedidas por silencio positivo transcurrido el plazo de tres meses desde la petición, sin perjuicio de lo previsto en el artículo siguiente” (énfasis añadido).
12. Teniendo en cuenta esta normativa, en opinión de esta institución, la conducta del Ayuntamiento de Marcilla en relación con los escritos de la interesada de 15 y 16 de enero de 2025 resultaría contraria a la legalidad vigente, puesto que:
a) En su escrito de 31 de enero de 2025 el Ayuntamiento no habría atendido expresa y motivadamente todas las cuestiones planteadas por la interesada en su escrito de 15 de enero de 2025, ya que no consta una decisión respecto a la petición de abono de unos gastos de desplazamiento y estacionamiento señalados.
b) No consta atención expresa y motivada alguna al escrito de 16 de enero de 2025.
Por todo ello, esta institución estima oportuno recordar al Ayuntamiento de Marcilla su deber legal de atender en tiempo y forma los escritos de la ciudadanía, así como recomendarle que atienda expresa y motivadamente los escritos que la interesada presentó el 15 y 16 de enero de 2025 lo antes posible.
13. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Ayuntamiento de Marcilla su deber legal de observar las bases de los procesos selectivos al tiempo de realizar contrataciones derivadas de estos.
b) Recordar al Ayuntamiento de Marcilla su deber legal de atender en tiempo y forma los escritos de la ciudadanía.
c) Recomendar al Ayuntamiento de Marcilla que, por los motivos señalados, abone a la interesada una indemnización por la rescisión unilateral del contrato laboral suscrito con ella.
d) Recomendar al Ayuntamiento de Marcilla que atienda expresa y motivadamente los escritos de la interesada de 15 y 16 de enero de 2025 lo antes posible.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Marcilla informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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